CC - A653-2018

Auto 653/18 INFORME A OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Exigencia de votación nominal y pública VICIO DE PROCEDIMIENTO-Carácter subsanable VICIOS DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLES-Requisitos para aplicar facultad de devolución de Proyecto de Ley

Referencia: Exp. OG-160

Asunto: Objeciones presidenciales al proyecto de Ley 206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”

Magistrado ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular, de las que le confieren los artículos 167 y 241.8 de la Carta Política, profiere el siguiente auto, con fundamento en las siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Texto objetado El día 30 de mayo de 2018 el Secretario General del Senado de la República remitió a este tribunal el proyecto de ley 206 de 2016 Senado – 094 de 2015

Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”, el cual fue objetado por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167 de la Constitución Política. El texto del citado proyecto de ley es el siguiente: “LEY No. ____ “Por medio de la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres

El Congreso de Colombia DECRETA Artículo 1º.- Modifíquese el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:

2. Haber cotizado un mínimo de mil ciento cincuenta (1.150) semanas si es mujer o mil trescientas (1.300) si es hombre.

Parágrafo 1. En los casos previstos en el numeral 2 del presente artículo, si la mujer lo estima conveniente podrá seguir cotizando a fin de alcanzar el monto de la pensión consagrado en el artículo 34. Parágrafo 2. El beneficio de pensionarse con 1.150 semanas cotizadas obrará exclusivamente en favor de las mujeres que cumplen con el requisito de garantía de pensión mínima. En todo caso, la suma de la pensión, rentas y remuneraciones de la afiliada o sus beneficiarios no superará dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo dispuesto en el presente parágrafo aplica al régimen de primera media y al régimen de ahorro individual. Artículo 2.- Modifíquese el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: Artículo 34.- Monto de la pensión de vejez. El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas según el artículo 33 de la presente ley, será el equivalente al 65% del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 – 050s, donde: r = porcentaje del ingreso de liquidación s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.

El monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65% y 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. 2 Por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima. Artículo 3º. La presente ley entra a regir a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

2. Objeciones planteadas por el gobierno nacional El Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público formularon tres objeciones al proyecto de ley, todas fundadas en razones de inconstitucionalidad, las cuales se sintetizan a continuación. 2.1. Carencia del aval gubernamental 2.1.1. En primer lugar, se sostiene que por la naturaleza y el contenido de las medidas adoptadas por el Congreso de la República, se requería del aval gubernamental, el cual nunca fue otorgado, en contravía del artículo 154 de la Carta Política. Según el gobierno, el referido precepto exige que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales sean

dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno, y que, a su turno, como los aportes al sistema general de seguridad social son contribuciones parafiscales, la supresión de la obligación de cotizar total o parcial al sistema pensional constituye un beneficio tributario cuya consagración legal debía estar precedida del aval gubernamental, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito. Y al no haberse contado con esta aprobación, se habría vulnerado del artículo 154 de la Constitución. 2.1.2. Para fundamentar esta posición, el gobierno indica las razones por las que la exigencia del aval se extiende a las materias reguladas en el proyecto de ley, para luego explicar la forma en que, en el caso concreto del proyecto objetado, el Congreso no solo prescindió del aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para tramitar la iniciativa legislativa, sino que además lo hizo en franca y clara oposición a la postura del gobierno nacional expresada de manera clara e inequívoca a lo largo del trámite parlamentario. 2.1.3. Con respecto a lo primero, se argumenta que, de manera expresa, el inciso 2 del artículo 154 de la Carta Política dispone que “solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes (…) que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, y que, según la propia jurisprudencia de este tribunal, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y en pensiones tienen la naturaleza de contribución parafiscal 3 de destinación específica, por lo cual, cualquier medida que tenga por objeto o efecto reducir tales aportes deben contar con esta aprobación gubernamental. Citando abundante jurisprudencia1, se afirma que los tributos son de tres tipos,

a saber, impuestos, tasas y contribuciones, y que, en particular, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de destinación específica que hacen parte del sistema tributario, en tanto constituyen un gravamen impuesto en desarrollo de la soberanía fiscal del Estado que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus propias necesidades en el ámbito de la salud y en el ámbito pensional, pero que no comportan una contraprestación equivalente a la tarifa fijada, y que también se destinan a la financiación global de los sistemas públicos de seguridad social. De este modo, “es claro entonces que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto de pensiones, denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo, y específicamente de una contribución parafiscal, y en esa medida, cualquier disposición que implique la modificación del hecho generador y la no causación de la misma, supone una disposición de naturaleza tributaria”. Y dado que los aportes al sistema pensional constituyen una modalidad de tributo, la decisión de reducirlo, incluso cuando es por vía de modificar el hecho generador del mismo, debe estar precedida de la iniciativa gubernamental, o en su defecto por un aval posterior en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esta exigencia prevista en el artículo 154 superior también habría sido ratificada por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades. En el caso de los aportes al sistema de seguridad social en salud, en la sentencia C-838 de 20082, este tribunal evaluó las objeciones presentadas por el gobierno nacional a un proyecto de ley en el que se dispuso una tarifa de cotización en

salud para los pensionados del 12%, concluyendo que, en virtud de las exigencias del artículo 154 de la Carta Política, “el proyecto de ley que fija el monto de las cotizaciones de los pensionados era uno de aquellos que, en 1 En particular, se citan y transcriben apartes de las sentencias C-895 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-307 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-243 de 2005 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), C-1002 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-824 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-721 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-155 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1040 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-655 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-791 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C086 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-867 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-569 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C542 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-577 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-480 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C308 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). 2 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

4 virtud de lo prescrito por el segundo del artículo 154 de la Constitución Política, correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo, pues dicha norma superior prescribe que sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que ‘decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales’, y dado que la cotización al sistema de Seguridad Social en Salud es una especie del género de las obligaciones tributarias llamado ‘contribución parafiscal’, es claro que el proyecto de ley correspondía a aquellos que son de la iniciativa exclusiva del Gobierno”. Una línea semejante se habría seguido en la sentencia C-1707 de 20003, en relación con un proyecto de ley que tenía por objeto exonerar a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, concluyendo, por las mismas razones, que la iniciativa debía ser del gobierno nacional. Así las cosas, en la medida en que el proyecto de ley objeto de análisis dispone una reducción de 150 semanas de cotización al sistema pensional para las mujeres, es decir, un beneficio tributario o una exención o una exoneración en el pago de una contribución parafiscal, por vía de impedir el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos, resulta forzoso concluir que la medida debía ser de iniciativa gubernamental, o que al menos contase con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la cartera competente en materia tributaria, en cuanto le corresponde definir, formular y ejecutar la política económica del país, y participar en los procesos de aprobación normativa en materia fiscal y tributaria.

2.1.4. Pese a lo anterior, el Congreso dio trámite a la iniciativa, sin que esta se originara en el gobierno nacional, y pese a los señalamientos que este formuló a lo largo del proceso de aprobación parlamentaria. En este sentido, se aclara que el Ministerio de Trabajo radicó una carta de comentarios al proyecto de ley considerando en principio viable la iniciativa, pero subordinando el concepto a “que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con sujeción a las normas de carácter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho”, y aclarando que, en cualquier caso, carecía de las potestades para avalar iniciativas de índole fiscal y tributaria. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó cuatro escritos en los que de manera clara e inequívoca se opuso a la norma examinada, y en los que solicitó el archivo del correspondiente proyecto de ley, tal como consta en las cartas y comentarios a los textos aprobados en primer debate, y al texto de las ponencias de segundo, tercero y cuarto debate. Así las cosas, como el proyecto no fue de iniciativa y no fue avalado por el Ejecutivo, debe ser archivado. 3 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 2.2. Desconocimiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional 2.2.1. De igual modo, se argumenta que la medida legislativa desconoce el deber del Estado de preservar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en contravía del artículo 48 de la Carta Política. Para evidenciar la vulneración del referido mandato constitucional, se hacen unas precisiones

sobre su contenido y alcance a partir de una interpretación histórica, textual y sistemática, así como sobre el entendimiento que del mismo se ha tenido en la comunidad jurídica, particularmente por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional, para luego indicar las razones de la inconstitucionalidad del proyecto de ley. 2.2.2. Con respecto al artículo 48 de la Carta Política, se sostiene éste que introduce un requisito de validez a las leyes que versan sobre el sistema pensional, de suerte que cualquier medida de intervención en el mismo debe asegurar la conservación del equilibrio financiero, y de que, de no existir estas garantías, la disposición es inconstitucional. Esta exigencia no se explica únicamente por razones de política macroeconómica, sino también, y fundamentalmente, porque el equilibrio y la sostenibilidad financiera son una condición necesaria para el acceso en condiciones de igualdad a la pensión, y por tanto, una condición para el goce efectivo de este derecho. De hecho, en la exposición de motivos a la reforma constitucional que introdujo esta exigencia se justificó el nuevo mandato a partir de esta base: “En la medida en que el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal razón, se propone incluir como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del Sistema. Lo anterior implica, por consiguiente, que en cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero”. Este principio, a su turno, habría sido reconocido por los operadores de

justicia, y en particular por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional, tribunales estos que habrían determinado que el artículo 48 impone al legislador la obligación específica de evaluar el impacto que tienen las medidas de intervención en el sistema pensional, de asegurar que las mismas preserven el equilibrio en el sistema, tanto a corto, como a mediano y largo plazo, y de no adoptar medidas insostenibles desde el punto de vista financiero.4 De esta manera, “la libertad de configuración legislativa está 4 Esta aproximación se ampara en la sentencia No. 38674 del 25 de julio de 2012 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve y Luis Gabriel Miranda. Asimismo, se sustenta en las sentencias T-832ª de 2013, C-258 de 2013, C-1024 de 2004 y 6 mediada por la obligación constitucional expresa del legislador de asegurar la sostenibilidad financiera de las medidas que pretenda convertir en ley. Lo anterior implica que el principio de sostenibilidad financiera es un imperativo que, lejos de ampliación paulatina de la cobertura y el mejoramiento de las condiciones de acceso a las prestaciones que ofrece el sistema pensional, garantiza su materialización en condiciones de estabilidad para los afiliados”. 2.2.3. Partiendo de esta base, se identifican tres frentes en los que la ley objetada impactaría negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Primero, disminuye el recaudo de recursos del régimen de prima media, reduciendo de manera inmediata, y hacia el futuro de manera indefinida, la

fuente de financiación de las pensiones actuales que se encuentran sometidas a dicha normatividad. En efecto, la medida reduce el recaudo por cotizaciones, en tanto las mujeres potencialmente beneficiarias de la misma dejarán de cotizar 150 semanas al sistema pensional, lo que significa que el fondo común de vejez dejará de percibir una porción de las cotizaciones que financian las pensiones que actualmente se pagan, y que se calculan en $10.3 billones a precios del 2017 por cada año. Segundo, como se anticipa el status pensional de las mujeres que tendrán pensiones iguales o inferiores a 2 salarios mínimos, su efecto directo es el incremento en el subsidio para su financiación. Esto se explica por el aumento en el déficit en la autofinanciación de las pensiones de las mujeres que recibirán pensiones inferiores a 2 salarios mínimos, teniendo en cuenta que en el régimen de prima media las mujeres reciben un mayor nivel de subsidio que el promedio, debido a que la edad de pensión es 5 años inferior a la de los hombres, y a que su expectativa de vida es 4 años mayor que la de estos últimos, con lo cual, la medida cuestionada tiene como efecto directo el aumento en el valor del subsidio, por vía de reducir el capital aportado por la afiliada al fondo común para financiar su propia pensión. De hecho, mientras que actualmente para una pensión pagada por Colpensiones equivalente a 1.87 salarios mínimos mensuales el subsidio corresponde al 22.5% de dicho valor, bajo el nuevo modelo el subsidio equivaldrá a un 31.4%. Esto implica, a su turno, que habrá un incremento del

39.6% en los subsidios que actualmente asume el sistema para garantizar estas pensiones5. C-078 de 2017. 5 El cálculo se hace bajo el supuesto de que se trata de una mujer que recibe una pensión con un ingreso base de 1.87 salarios mínimos, una tasa de interés del 5%, habiendo ingresado a la fuerza laboral a los 20 años, habiéndose pensionado a los 57, y habiendo tenido una carrera salarial plana. 7 Finalmente, se advierte que con la implementación de la ley aumentaría el número de pensionados reales, incrementando el pasivo pensional del régimen de prima media, con lo cual no solo se reduciría la capacidad de recaudo del sistema, sino que además asumiría el pago de nuevas obligaciones pensionales sin fuente adicional de recursos. Este pasivo pensional se calcula en 67 billones de pesos a precios de 2017, que constituye el 8,6 del PIB, y se incrementaría entre 100.000 y 500.000 mil millones anuales en solo 7 años (entre los años 2018 y 2025), y la tendencia se mantendría para superar el billón de pesos anuales a partir del año 2050, hasta estabilizarse en alrededor de 2.6 billones. 2.2.4. Aunque el solo incremento en el costo fiscal no constituye per se una violación del principio de sostenibilidad fiscal, sí se configura esta violación cuando el legislador no adopta medidas para asegurar el equilibrio del sistema, o no se precisa la fuente de financiación que suplen los correspondientes costos. Y precisamente, a lo largo del trámite parlamentario el gobierno advirtió sobre el peligro que representaba el proyecto de ley en términos de

sostenibilidad financiera, pero el Congreso obvió estos cuestionamientos claros y precisos, y deliberadamente insistió en la medida legislativa, sin adoptar medidas que hicieran frente a los citados señalamientos. 2.3. Violación de los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad del sistema pensional 2.3.1. Finalmente, el gobierno argumenta que el proyecto de ley confiere un privilegio injustificado a un grupo poblacional significativo, que tiene como contrapartida la imposición de cargas económicas excesivas a los afiliados al sistema pensional que no serían proporcionales a los beneficios que reciben, ni con su situación de debilidad. Lo anterior infringe los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad, que también informan el sistema pensional. 2.3.2. En efecto, el sistema de seguridad social atiende a la idea básica de que los sectores con mayores recursos deben contribuir con la financiación de las pensiones de las personas de escasos ingresos, de que los beneficios obtenidos deben ser proporcionales a los aportes efectuados al sistema, y de que “todos los afiliados deben aportar en una proporción equivalente durante un tiempo para acceder a una pensión, sin que unos deban esforzarse más que otros para obtener una prestación de similares características”. Estas reglas explican, por ejemplo, el esquema de cotizaciones y el modelo para la determinación de las prestaciones en el régimen de prima media. Prueba de ello es que, por ejemplo, aunque el porcentaje de cotización varía en función de los ingresos del cotizante (IBL), la variación es mínima, esto es, entre 1 y 2

puntos, para garantizar esfuerzos proporcionalmente similares a todos los afiliados del régimen; igualmente, el cálculo de la tasa de remplazo responde a este mismo principio, en tanto el monto de la pensión parte de una base común que se reduce en una proporción mínima en función de los ingresos del 8 cotizante, y al mismo tiempo premia la fidelidad de cotizaciones en condiciones igualitarias para todos los afiliados al régimen. 2.3.3. El proyecto objeto de análisis invierte la lógica a partir de la cual se estructuró el sistema pensional, en tanto genera un beneficio en favor de un grupo poblacional específico que debe ser subsidiado por los demás afiliados al régimen de prima media, sin que se hayan adoptado medidas técnicas que reduzcan el impacto de la medida en estos últimos, con lo cual se provoca un desequilibrio en las cargas impuestas a los afiliados al régimen de prima media que no son mujeres o que no cumplen la condición de acceder a una pensión promedio igual o inferior a 2 smlmv. De esta manera, lo que en principio pretendía ser una medida de acción afirmativa en favor de un grupo discriminado, termina convirtiéndose en un privilegio insostenible, cuyos costos deben ser asumidos por los afiliados al sistema de seguridad social en pensiones, muchos de los cuales se encuentran en una posición de alta vulnerabilidad, y que además deben cumplir las condiciones técnicas para acceder a una pensión (densidad de cotización, edad y monto de la pensión), que, en cambio, no son satisfechas por el grupo beneficiado. 2.3.4. Adicionalmente, al ponerse en peligro la sosteniblidad financiera del

sistema, “es altamente probable que los afiliados al régimen que no podrán beneficiarse de este medida, en el futuro tengan que asumir una carga económica adicional para devolver al sistema la estabilidad financiera que esta iniciativa le resta”.

3. Insistencia del Congreso en el proyecto de ley 3.1. Una vez radicadas las objeciones gubernamentales, el Congreso dio trámite en los siguientes términos: 3.2. En primer lugar, la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones6 rindió informe, proponiendo declarar infundados los reparos del gobierno. La proposición se sustentó, primero, en que la medida legislativa no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, segundo, en que tendría un impacto marginal en la sostenibilidad del sistema pensional, y finalmente, en que la iniciativa respondía a la necesidad de preservar la proporcionalidad entre el número de semanas y la edad mínima requerida para acceder a la pensión, respecto de un grupo social vulnerable y sujeto de especial protección constitucional, como es la mujer. 3.2.1. Con respecto a la necesidad del aval gubernamental alegada por el Ejecutivo, se sostiene que la materia del proyecto de ley no se encontraba comprendida dentro de la exigencia del artículo 154 superior, en tanto aquel tenía por objeto la modificación del régimen pensional, y que, al no tratarse de 6 Integrada por los senadores Nadie Blel Scaff y Edinson Delgado Ruíz, y por

los representantes Alfredo Ape Cuello Baute y Carlos Abraham Jiménez López. 9 disposiciones de índole tributaria, no era indispensable contar con el respaldo del gobierno nacional. Desde esta perspectiva, aunque los aportes al sistema de seguridad social

constituyen contribuciones parafiscales de destinación específica según la jurisprudencia constitucional, la exigencia del artículo 154 de la Carta Política sobre la iniciativa gubernamental se refiere exclusivamente a las disposiciones legales que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, y en este caso, en cambio, la norma únicamente modifica los requisitos legales para la materialización del derecho a la pensión de las mujeres, y no introduce exenciones o exoneraciones de pago de algún tributo, máxime cuando el tiempo de cotización, al igual que la edad, constituyen los requisitos de acceso a la pensión, por lo cual, la variación en aquel no puede ser calificada como un beneficio tributario que deba ser de iniciativa gubernamental. Adicionalmente, la disposición objetada mantiene incólume las tarifas de cotización previstas originalmente por el legislador, esto es, el 16% del ingreso base de cotización (IBC). Lo anterior no descarta, sin embargo, la intervención del gobierno prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para asegurar que la adopción de normas legales que ordenen gastos o que otorguen beneficios sean consistentes con los parámetros fiscales de mediano y largo plazo, y que, en general, sean sostenibles fiscalmente. Esta intervención, sin embargo, es distinta de la exigida en el artículo 154 de la Carta Política, y no tiene fuerza vinculante ni pueden ser entendidas de manera tal que se conviertan en un poder general de veto legislativo en cabeza del Ejecutivo. De hecho, ya este tribunal precisó las limitaciones a la intervención del gobierno en la actividad normativa del

Congreso, según determinó expresamente en las sentencias C-625 de 20107 y C-313 de 20148, al establecer que “el mencionado artículo [7 de la Ley 819 de 2003] debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda. Y en este proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica”. En conclusión, en la medida en que el proyecto de ley no introduce una exención tributaria sino que modifica los requisitos para la configuración del derecho a la pensión, no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y el Congreso podía configurar libremente este derecho, sin sujeción al criterio gubernamental. 3.2.2. Con respecto a la presunta infracción del artículo 48 de la Carta Política, se argumenta que, contrariamente a lo sostenido por el gobierno nacional, 7 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 8 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 10 durante el trámite parlamentario se tuvieron en cuenta las consideraciones sobre el potencial impacto financiero de la medida legislativa, resultado de lo cual el Congreso optó por reducir el espectro del beneficio pensional otorgado inicialmente, como mecanismo para preservar la sostenibilidad y el equilibrio financiero en el sistema pensional. Es así como originalmente el proyecto contemplaba una reducción generalizada en la densidad de cotizaciones para todas las mujeres, sin alterar

las condiciones de acceso a la pensión. Luego de evaluar el impacto de esta medida, se optó por mantener esta reducción en el requisito de acceso a la pensión con las 1.150 semanas planteadas inicialmente, pero se dispuso que cuando la densidad de cotizaciones sea inferior a las 1.300, la pensión sería de hasta dos smmlv. Bajo este nuevo esquema, simultáneamente se facilita el acceso de todas las mujeres a la pensión, y se causa un “mínimo impacto al sistema al disminuir el monto mensual de la pensión al mismo tiempo que se reducen las semanas cotizadas”. 3.2.3. Finalmente, con respecto a la acusación por el presunto desconocimiento de los principios de equidad, solidaridad y eficiencia, se argumenta que aunque en principio la medida restringe el alcance del principio de solidaridad, en cualquier caso la Corte Constitucional ha considerado que este principio no tiene un carácter absoluto y que por ende puede ser limitado para atender otros fines constitucionalmente valiosos, y que el proyecto persigue la protección de un grupo históricamente discriminado y en condiciones de alta vulnerabilidad, como son las mujeres. En este sentido, se reseña jurisprudencia de este tribunal que admite la limitación al principio de solidaridad cuando atiende a la consecución de otros principios, derechos u objetivos, incluso en materia pensional9. En la sentencia C-838 de 200810 este tribunal habría validado una medida que reducía la tarifa de cotización en salud para los pensionados, y que, pese a que introducía una restricción de consideración al principio de solidaridad, se calificó acorde con el ordenamiento superior, argumentando que la vulnerabilidad y debilidad de

este grupo, derivada de su edad, condición de invalidez o fallecimiento de un familiar que les provee de su sustento, justificaba la medida legislativa. Partiendo de este criterio general, se concluye que el proyecto atacado por el legislador atiende a la necesidad de proteger un grupo vulnerable e históricamente discriminado en todas las facetas de su vida, incluyendo las relaciones sociales, económicas, políticas y personales, y que en función del principio de igualdad, este tribunal ha considerado que como se trata de un 9 En este sentido, se transcriben algunos fragmentos de las sentencias C-529 de 2010 y C-1054 de 2010, referidos a las limitaciones constitucionalmente admisibles del principio de solidaridad en materia pensional. 10 M.P: Marco Gerardo Monroy Cabra. 11 sujeto históricamente discriminado y marginado, deben ser objeto de una protección especial y reforzada por parte del Estado, incluso a través de medidas diferenciales. De hecho, ya la Corte consideró constitucionalmente admisibles las medidas diferenciadoras entre hombres y mujeres en materia pensional que pretenden hacer frente a la situación de vulnerabilidad y debilidad de estas últimas. En particular, se declaró la exequibilida