CC - A664-2024

A664-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-664/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados

REPÚBLICA DE COLOMBIA

LogotipoDescripciógenerada áiCORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena

Auto 664 de 2024

Expediente: CJU-5158.

Conflicto de jurisdiccionessuscitado entre el Juzgado PrimeroAdministrativo del Circuito deMedellín (Antioquia) y laSuperintendencia Nacional deSalud.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 13 de marzo de 2023[1], a través de apoderada judicial, AlianzaMedellín Antioquia EPS S.A.S (en adelante Savia Salud EPS) presentó unademanda civil contra la Empresa Social del Estado Hospital San Bartolomédel municipio de Murindó (en adelante ESE San Bartolomé). Solicitó que sedeclare que la ESE San Bartolomé incumplió parcialmente los contratos deprestación de servicios de salud celebrados en los años 2015, 2016, 2017 y2018 con Savia Salud EPS. Como consecuencia de lo anterior, pidió ordenara la entidad demandada devolver la suma de $126.411.225 por la prestación

de los servicios de salud[2] reconocidos en cuatro facturas. También solicitóla indexación de todos los derechos económicos y el pago de los interesesmoratorios, las agencias en derecho y las costas del proceso.

2. Savia Salud EPS afirmó que suscribió distintos contratos de prestación deservicios de salud bajo la modalidad de cápita con la ESE San Bartolomé. Enestos se pactó el pago de incentivos por partos, PEDT y novedades deaseguramiento. Precisó que algunos de esos incentivos se pagaríananticipadamente de forma mensual y que su reconocimiento dependía delcumplimiento de unas metas que se establecieron en un anexo del contrato.La EPS demandante, luego de verificar los componentes de los indicadoresdel contrato, concluyó que la ESE demandada no cumplió con todas las metas pactadas[3]. Por lo anterior, emitió cuatro facturas “por concepto dereintegro de incentivos partos, PEDT y novedades de aseguramiento vigencia 2015-2018-1”[4]. La EPS manifestó que las facturas cumplen con los requisitos de los artículos 621 y 774 del Código de Comercio. Consideró quela no realización de los reintegros, constituye una afectación grave alpatrimonio de la EPS.3. El asunto se repartió al Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín. Mediante auto del 10 de marzo de 2023[5], dicha autoridad judicial declaró su falta dejurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgadosadministrativos de Medellín. Explicó que a esa jurisdicción le correspondeconocer los procesos judiciales en los que están involucradas las entidadespúblicas o los particulares cuando ejercen una función pública. Precisó que,en este caso, Savia Salud EPS demandó a una Empresa Social del Estado ypor esa razón, se acreditaba el factor de competencia. Para fundamentar suposición se refirió al contenido del artículo 90 del Código General del

Proceso (en adelante CGP) y a los artículos 104[6], 141[7] y 155[8] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(en adelante CPACA).

4. Realizado el nuevo reparto, le correspondió el conocimiento al JuzgadoPrimero Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante auto del 21 de septiembre de 2023[9] el juez propuso un conflicto negativo entrejurisdicciones y envió el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud (enadelante, SuperSalud). El juez consideró que no tenía competencia paraconocer la demanda civil debido a que Savia Salud EPS y la ESE SanBartolomé suscribieron una cláusula de competencia que dispuso que, antecualquier controversia, las partes debían acudir a los mecanismos de arreglodirecto como: la conciliación, la amigable composición y la transacción.

Mencionó el artículo 38[10] de la Ley 1122 de 2007, según el cual, laSuperSalud podrá actuar como conciliadora en los conflictos que surjan entresus entes vigilados o aquellos que surjan entre los usuarios del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud.

5. El expediente se remitió a la Superintendencia de Salud, la cual propusoun conflicto negativo entre jurisdicciones con el juzgado administrativo através de un auto del 21 de diciembre de 2023. La SuperSalud rechazó lademanda y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Consideró que, deconformidad con el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, el ámbito decompetencia de la Superintendencia Nacional de Salud en esta materia solocobija los conflictos de “cobertura de los servicios, tecnologías en salud oprocedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, negados por las

EPS”[11] y los relacionados con “las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[12].Asimismo, se refirió al numeral 2 del artículo 104 del CPACA y al artículo 75[13] de la Ley 80 de 1993. Concluyó que en el proceso judicial estánrelacionadas dos entidades públicas y que el conflicto surgió por un presuntoincumplimiento de un contrato estatal. Por lo anterior, su conocimiento lecorresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mencionó las reglas de decisión de los Autos 403 de 2021[14] y 409 de 2022[15] de la Corte.

6. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, elproceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 16 de febrero de 2024[16].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. De conformidad con numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, laCorte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo,objetivo y normativo. Estos han sido definidos reiteradamente por la Corte[17]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores

presupuestos por las razones siguientes razones:

Presupuestosubjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín) y otras de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral18. Estas autoridades judiciales declararon que no tenían competencia para conocer el asunto y propusieron un conflicto negativo de competencia[19]. Presupuestoobjetivo La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Savia Salud EPS en contra de la ESE San Bartolomé. En este se persigue el reintegro de la suma de $126.411.225 por la prestación de servicios de salud. Presupuestonormativo Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron losfundamentos legales y jurisprudenciales para justificar sufalta de jurisdicción. El Juzgado Primero Administrativode Medellín explicó que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo no es la competente para conocer delproceso judicial porque Savia Salud EPS y la ESE SanBartolomé suscribieron una cláusula de competencia quelas remitía a la SuperSalud. Fundamentó su postura en elartículo 38 de la Ley 1122 de 2007 y en la cláusulavigésima séptima del contrato de prestación de serviciosNo. 0143-2018 celebrado por las partes.

Por su parte, la SuperSalud estimó que la jurisdicción delo contencioso administrativo debía continuar con eltrámite del proceso. Señaló que, por disposición delnumeral 2 del artículo 104 del CPACA y del artículo 75 dela Ley 80 de 1993, a dicha jurisdicción le correspondeconocer de los procesos judiciales en los que estérelacionada una entidad pública y en aquellos en los queel conflicto se originó por un contrato estatal. Por loanterior, se refirió a la regla de competencia de los Autos403 de 2021 y 406 de 2022 de la Corte Constitucional.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en losprocesos que buscan el pago de facturas derivadas de contratos celebrados con Empresas Sociales del Estado[20]

9. Mediante el Auto 403 de 2021[21], la Sala Plena de esta Corporacióndeterminó que el conocimiento de las controversias derivadas de un contratoestatal es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.Esto siempre que, “(i) se pretenda ejecutar títulos valores originados envirtud de un contrato estatal y (ii) las partes de la controversia sean lasmismas que suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es la competente para conocer el asunto”. También sepronunció frente a la naturaleza de los contratos en que los que es parte unaentidad pública, como criterio para definir el juez competente. Recordó que la jurisprudencia constitucional[22] ha reconocido que, independientementedel régimen aplicable, los contratos en los que es parte una entidad públicason por definición contratos estatales. La Corte llegó a esa conclusión, apartir de la interpretación del artículo 104 del CPACA y del artículo 75 de laLey 80 de 1993.

10. Siguiendo esta línea, en el Auto 409 de 2022 la Corte resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones respecto de una demanda ejecutiva promovida por Savia Salud EPS contra la ESE San Juan de Dios de Cali. En esa ocasión, la EPS solicitó que se librara mandamiento de pago por concepto de “reintegros de los valores pagados a título de pagos anticipados de incentivos por cumplimiento de metas, en el marco de un contrato de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de capitación”. La providencia concluyó que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque “la ejecución de las facturas de los pagos de lo no debido se deriva directamente de [una] obligación contractual”[23].

11. Ahora bien, los Autos 037 y 2824 de 2023 resolvieron conflictos negativos de jurisdicciones relacionados con demandas con efectos declarativos que perseguían el pago de facturas emitidas, a título de reintegro, por “incentivos partos, PEDT y novedades de aseguramiento”. Su origen radicó en el incumplimiento de las metas pactadas en los contratos de prestación de servicios de salud suscritos entre las partes. La Corte destacó que el juez administrativo era el competente para pronunciarse sobre la demanda, de conformidad con los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA. Esto

porque i) las partes de la controversia eran dos entidades públicas que suscribieron contratos estatales; y ii) la demandante pretendía la aceptación y el pago de títulos valores originados en el marco de un contrato estatal.

12. En esa oportunidad se aplicó la siguiente regla de decisión:“Cuando (i) se pretenda ejecutar títulos valores originados en virtud deun contrato estatal y (ii) las partes de la controversia sean las mismasque suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es la competente para conocer el asunto”.

13. En suma, la Sala Plena concluye que, en virtud del artículo 104 del CPACA y el del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de aquellos conflictos relacionados con la existencia de obligaciones contenidas en títulos valores originados en un contrato estatal.

Caso concreto

14. Savia Salud EPS presentó una demanda contra la ESE San Bartolomécon el fin de que se le reintegre la suma de $126.411.225 por la prestación delos servicios de salud relacionados con PEDT, incentivos, partos y novedadesde aseguramiento. Esto porque la ESE incumplió parcialmente los contratosde prestación de servicios de salud celebrados en los años 2015, 2016, 2017y 2018.

15. La Sala estima que el asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado Primero Administrativo de Medellín, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Primero, porque hay dos

entidades públicas involucradas, Savia Salud EPS[24] en calidad de demandante y la ESE San Bartolomé de Murindó en calidad de demandada[25]. Segundo, debido a que hay derechos incorporados en las facturas SV19740, SV19741, SV19742, SV19743 en el marco de contratos estatales[26] de prestación de servicios en salud. Tercero, puesto que las partes de esta controversia son las mismas que suscribieron dichos contratos. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas por la Corte en los Autos 037 y 2824 de 2023. Ello, con fundamento en los artículos 104 del CPACA y 32 de la Ley 80 de 1993.

16. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-5158 al Juzgado Primero Administrativo de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial,al Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín y a la Superintendencia Nacional de Salud.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre lajurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria, en elsentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Medellín(Antioquia) es la autoridad competente para conocer de la demandapresentada por la Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S - Savia Salud EPScontra la Empresa Social del Estado Hospital San Bartolomé del municipiode Murindó (Antioquia).

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5158 al Juzgado PrimeroAdministrativo de Medellín para lo de su competencia y para que comuniquela presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial, al Juzgado24 Civil Municipal de Medellín y a la Superintendencia Nacional de Salud.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital, archivo “05ActaRepartoJuzAdmin.pdf”. [2] Protección específica y detección temprana (PEDT), incenvos, partos y novedades de aseguramiento. [3] “(…) la calificación de la demandada no logró el CUMPLIMIENTO TOTAL, siendo este inferior al porcentaje pactado, por lo cual, seconcluye un incumplimiento parcial del contrato por parte de la ESE, encontrándose esta en la obligación de devolver el dinerocorrespondiente a los porcentajes no cumplidos”.

[4] Expediente digital, archivo “20DEMANDApdf”. Las cuatro facturas se idenficaron, según el año, como SV19740, SV19741, SV19742 ySV19743. [5] Expediente digital, archivo “11AutoRechazaRemiteSuperSalud.pdf”. [6] Arculo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administravo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo está instuida paraconocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias y ligios originados en actos,contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o losparculares cuando ejerzan función administrava. (…) “2. Los relavos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una endad pública o un parcular en ejercicio de funciones propias del Estado”. [7] Arculo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia osu nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administravoscontractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, elinteresado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la endad estatal no lo

haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdoo, en su defecto, del término establecido por la ley”. [8] “Arculo 155. Competencia de los jueces administravos en primera instancia. (…) 5. De los relavos a los contratos, cualquiera que seasu régimen, en los que sea parte una endad pública en sus disntos órdenes o un parcular en ejercicio de funciones propias del Estado,y de los contratos celebrados por cualquier endad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulasexorbitantes, cuando la cuana no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. [9] Expediente digital archivo “13FaltaJurisdiccion.pdf”. [10] “Arculo 38. Conciliación ante la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar comoconciliadora, de oficio o a peción de parte, en los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre éstos y los usuarios generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el accesoefecvo de los usuarios al servicio de salud. Los acuerdos conciliatorios tendrán efecto de cosa juzgada y el acta que la contenga, dondedebe especificarse con toda claridad las obligaciones a cargo de cada una de ellas, prestará mérito ejecuvo. Parágrafo. En el trámite de losasuntos somedos a conciliación, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas generales de la conciliación previstas en la ley

640 de 2001”. [11] Numeral a) del arculo 6 de la Ley 1949 de 2019. [12] Numeral f) del arculo 6 de la Ley 1949 de 2019. [13] Arculo 75. Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los arculos anteriores, el juez competente para conocer de lascontroversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrava. [14] En esta oportunidad, la Sala estableció como regla de decisión, que “cuando (i) una endad estatal (ii) incorpore derechos en tulosvalores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efecvo el pagodel derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administravo, (vii) por tratarse de controversiasderivadas del contrato estatal”. [15] En ese asunto, la Corte reiteró la regla del Auto 403 de 2021 y recordó que “la parte demandada es una endad estatal, que aceptó losderechos incorporados en tulos valores -las facturas que se pretenden ejecutar, derivadas de una obligación contenida en un contratoestatal suscrito entre el demandante y el demandado-“. Por lo anterior, “[l]a ejecución de las facturas de los pagos de lo no debido se

deriva directamente de esta obligación contractual” la cual ene origen en el contrato estatal.[16] Expediente digital, archivo “03CJU-5158 Constancia de Reparto.pdf”. [17] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjevo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de laspartes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objevo, no exisrá conflicto cuando:(a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre unacausa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). Finalmente, sobre el presupuesto normavo, se enende que no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales,alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competenciadesplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [18] En el Auto 1008 de 2021 la Sala Plena adviró que, a pesar de que la SuperSalud es una autoridad administrava, esta ejerce

funciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. [19] El conflicto se enende configurado entre el Juzgado Primero Administravo del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacionalde Salud. Esto debido a que, la SuperSalud propuso el conflicto frente al juzgado administravo. Además, no podría predicarse un conflictode jurisdicciones entre la SuperSalud y el Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín porque ambas autoridades pertenecen a la mismajurisdicción, es decir, la jurisdicción ordinaria y en ese caso, se configuraría un conflicto intrajurisdiccional frente al cual la Corte careceríade competencia. Lo anterior, de conformidad con el arculo 241 de la Constución y los Autos 1043 de 2022 y 1526 de 2023. [20] Resulta importante aclarar que, en este caso, no son aplicables las reglas de decisión de los Autos 2032 y 2685 de 2023. En esas decisiones, la Corte determinó que “la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entreendades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturascorrespondientes a la prestación de servicios médicos”. No obstante, la controversia de este asunto no versa sobre devoluciones o glosasde facturas sino sobre la ejecución de las facturas. Estas enen origen en un contrato estatal y se consideran tulos valores. Por ello, las

reglas de decisión aplicables son las de los Autos 403 de 2021 y 409 de 2022. Además, la EPS demandante en sus pretensiones no hizoalusión a algún elemento de desglose o devolución que permita adverr la modificación de la competencia del juez administravo. [21] En esa oportunidad, resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco del proceso ejecuvo para el cobro de unas facturasaceptadas por una ESE por un contrato de suministro de medicamentos. [22] En la Sentencia C-388 de 1996 la Corte consideró que al expedir la Ley 80 de 1993, el legislador reunió “en una sola categoría loscontratos de todo orden en los que intervenga una endad del Estado, creando los que denominó contratos estatales”. Entre lasconsideraciones de esa sentencia, la Corte puso de presente que, por ejemplo, los procesos ejecuvos derivados de los contratos estatales eran “una clase de los [procesos] contenciosos[,] pues parcipan de las caracteríscas propias de éstos”. [23] Auto 409 de 2022. [24] Los estatutos de Savia Salud establecen que se trata de una sociedad por acciones simplificada de naturaleza mixta con mayoría decapital público. Esto debido a que encuentra conformada en un 36.65% por la Gobernación de Anoquia, en un 36.65% por la Alcaldía de

Medellín y en un 20.67% por la Caja de Compensación Familiar (Comfama). [25] De conformidad con la Ley 100 de 1993 y la Ley 10 de 1990, las Empresas Sociales del Estado son una pología de endad pública. Elarculo 194 de la Ley 100 de 1993 consagró que “(…) las Empresas Sociales del Estado constuyen una categoría especial de endadpública descentralizada”, en igual sendo lo dispuso el arculo 1 del Decreto Nacional 1876 de 1994 cuando definió la naturaleza jurídicade las ESE. [26] Los contratos de prestación de servicios que originan la controversia fueron suscritos con la ESE. Por lo tanto, la Sala encuentra que, enprincipio y únicamente para efectos de definir la jurisdicción competente, se trata de contratos estatales porque fueron suscritos por una endad pública, conforme al parágrafo del arculo 104 del CPACA.