CC - A665-2023

A665-23COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 665 DE 2023

Referencia: expediente CJU-233.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral de Manizales y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 25 de enero de 2019, la señora Niny Jhoana Salazar Ciro presentó unaacción popular en contra del municipio de Manizales y la Corporación

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 25 de enero de 2019, la señora Niny Jhoana Salazar Ciro presentó unaacción popular en contra del municipio de Manizales y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante: Corpocaldas)[1] con elpropósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos enlos literales g, h, l, y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. La señoraSalazar Ciro indicó que, en medio de la ola invernal del año 2017, ocurrió eldeslizamiento de un talud ubicado al lado de su vivienda y que este hechoafectó la estabilidad del terreno. La demandante también señaló que unaporción del deslizamiento no fue removida, por lo que permanece al lado desu casa. Adicionalmente, la señora Salazar Ciro indicó que los canalesconstruidos para la evacuación de las aguas del talud se encuentran en malestado, por lo que el agua se escapa y genera filtraciones en su vivienda y en otras del sector[2]. Según sostuvo, al final de dichos canales hay un pozo sintapa en el que se estanca el agua, lo que genera plagas que ponen en riesgola salubridad y aumenta las probabilidades de un nuevo deslizamiento.Como pretensiones, la señora Salazar Ciro solicitó, entre otras, que seordene a las accionadas (i) hacer una inspección del terreno y de la vivienda;(ii) adelantar trabajos de estabilización del talud; (iii) realizar elmantenimiento de los canales de agua y; (iv) instalar una tapa en el pozo alque se sirven las aguas de los canales. 2. La acción popular fue inicialmente repartida al Juzgado Primero

Administrativo Oral de Manizales[3]. No obstante, en auto del 28 de enerode 2019, ese juzgado declaró su falta de competencia. El juez consideró que,al ser Corpocaldas una entidad del orden nacional, el conocimiento delasunto es competencia del Tribunal Administrativo de Caldas. 3. El 8 de febrero de 2019, el expediente fue repartido al despacho delmagistrado Augusto Morales Valencia del Tribunal Administrativo de Caldas[4]. En auto del 20 de febrero de 2019[5], se admitió la acciónpopular y se inició su trámite. Posteriormente, mediante auto del 22 de noviembre de 2019[6], el Tribunal Administrativo de Caldas declaró su faltade jurisdicción para continuar con el conocimiento del asunto. Para justificaresta determinación, el Tribunal recordó que, de conformidad con la Ley 472de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de lasacciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de entidadespúblicas o personas privadas que desempeñan funciones administrativas. Deacuerdo con la misma norma, en todos los demás casos la competente es la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria[7]. 4. Ahora bien, al analizar algunos de los elementos probatorios que fueronallegados al proceso, el juez concluyó que no existían elementos paraatribuir la amenaza de los derechos colectivos a actuaciones u omisionesespecíficas de las entidades accionadas. En primer lugar, el TribunalAdministrativo de Caldas señaló que, de acuerdo con la contestación delmunicipio de Manizales, la Unidad de Gestión del Riesgo realizó una visitael lugar y constató que no existen grietas, desplazamientos o afloramientosde agua. De tal forma que, según dicha entidad, lo pretendido por laaccionante es la satisfacción de un interés particular y no la de un derecho

colectivo[8]. En segundo lugar, el juez hizo referencia a un memorando deCorpocaldas del 9 de abril de 2019 en el que esa entidad indicó que noexistía certeza respecto de la naturaleza del ejecutor de la obra de los canalesde agua en la propiedad de la demandante. En ese documento, la entidadtambién señaló que uno de los canales presenta daños por demolición, sinque exista certeza sobre si estos fueron producidos por intervenciones de lacomunidad o actos de vandalismo. Así, el juez concluyó que laresponsabilidad por la problemática no atañe a las entidades accionadas yque la satisfacción de lo pretendido implicaría un beneficio particular para la demandante[9]. En este sentido, el Tribunal dispuso la remisión delexpediente a los Jueces Civiles del Circuito de Manizales. 5. El 3 de diciembre del 2019, se efectuó el nuevo reparto del expediente. Enesta oportunidad, el asunto le correspondió al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales[10]. Mediante auto del 11 de diciembre de 2019, esaautoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto yordenó la remisión de este a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del ConsejoSuperior de la Judicatura. El juez reiteró la regla de competencia prevista enel artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Esta autoridad judicial precisó que el numeral 10 del artículo 155 del CPACA[11] establece que los juecesadministrativos conocen de las acciones populares dirigidas en contra deautoridades de orden departamental, distrital, municipal o local, mientrasque a los tribunales administrativos corresponde, de acuerdo con el numeral16 de la misma norma, el conocimiento de las acciones populares contra

autoridades del orden nacional[12]. En consecuencia, dicho juzgadoconcluyó que lo determinante para fijar la competencia en materia deacciones populares no es la naturaleza pública o privada de quien deba servinculado durante el trámite como presunto responsable, sino que lorelevante es determinar la naturaleza de quien figura como accionado y se leatribuyen las acciones u omisiones que dan lugar a la vulneración de los derechos colectivos[13]. Así, esa autoridad judicial sostuvo que, en el casoconcreto, la naturaleza jurídica de las accionadas permite establecer que elasunto no corresponde a la jurisdicción ordinaria, pues ambas son denaturaleza pública. Por último, el Juzgado Quinto Civil del Circuito deManizales hizo referencia al principio de perpetuación de la jurisdicciónpara señalar que, en aplicación de este, el Tribunal Administrativo de Caldasdebió continuar con el trámite del asunto hasta proferir la sentenciacorrespondiente. 6. El 2 de febrero de 2021, el expediente fue remitido a la CorteConstitucional por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[14]. El 25 de mayo de 2021 se repartió el asunto aldespacho del magistrado Alberto Rojas Ríos, quien fue reemplazado por lamagistrada sustanciadora tras la finalización de su periodo constitucional.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos decompetencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo conel numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por elartículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

Presupuestos para la configuración de los conflictos de jurisdicción

2. Esta Corporación estima que los conflictos de jurisdicciones se presentancuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen adistintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien seaporque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. 3. Ahora bien, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es

necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos[16], a saber: (i) elpresupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por almenos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentesjurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir unacausa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que puedaverificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otrotrámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) el presupuesto normativo, a partirdel cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado,mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucionalo legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de lacausa. 4. En consecuencia, previo al planteamiento de las consideraciones a quehaya lugar, la Sala procederá a verificar si en el presente asunto se satisfacenlos requisitos antes mencionados. 5. En primer lugar, se satisface el presupuesto subjetivo por cuanto lacontroversia surgió entre dos autoridades judiciales que pertenecen adistintas jurisdicciones. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Caldasque pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro, elJuzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales que integra la jurisdicciónordinaria.6. En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo, pues lacontroversia entre las mencionadas autoridades judiciales surgió respecto delconocimiento de la acción popular presentada por la señora Niny JhoanaSalazar Ciro en contra del municipio de Manizales y la CorporaciónAutónoma Regional de Caldas

– Corpocaldas. 7. Finalmente, ambas autoridades en conflicto presentaron argumentos decarácter constitucional o legal para justificar su falta de competencia paraasumir el conocimiento del asunto. El Tribunal Administrativo de Caldasargumentó que no existían elementos para atribuir la responsabilidad por loshechos a las entidades públicas accionadas y que, por lo tanto, se trata másbien de un conflicto entre particulares que debe ser resuelto por laespecialidad civil de la jurisdicción ordinaria de conformidad con la regla decompetencia prevista en la Ley 472 de 1998. Del otro lado, el JuzgadoQuinto Civil del Circuito de Manizales precisó que, de la lectura del artículo15 de la Ley 472 de 1998 y de los numerales 10 y 16 del artículo 155 delCPACA es posible concluir que lo relevante para definir la jurisdiccióncompetente en materia de acciones populares es la naturaleza jurídica de lossujetos accionados a quienes se atribuyen las acciones u omisiones quevulneran los derechos colectivos. En esta línea, dicho juzgado precisó quedebido a que la acción popular presentada por la señora Salazar Ciro sedirigió en contra de dos entidades públicas, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es la competente para conocer el asunto. Finalmente, elJuzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales resaltó que el actuar delTribunal Administrativo de Caldas transgredió el principio de perpetuaciónde la jurisdicción. 8. Así pues, la Sala Plena constata la configuración de un conflicto dejurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el JuzgadoQuinto Civil del Circuito de Manizales respecto del conocimiento de laacción popular presentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contradel municipio de Manizales y Corpocaldas.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria respecto de las acciones populares. Reiteración del Auto 604 de 2022

9. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las accionespopulares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o laautoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”[17]. No obstante, el artículo15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cualla jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las accionespopulares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al quese imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechoscolectivos. En efecto, el citado artículo dispone: “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos quese susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos,acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas quedesempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en lasdisposiciones vigentes sobre la materia.En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

10. En concordancia con la anterior regla de asignación de competenciajurisdiccional, el artículo 155 del CPACA establece que las accionespopulares dirigidas en contra de autoridades públicas de los nivelesdepartamental, distrital, municipal o local son competencia de los juzgadosadministrativos. Por su parte, el artículo 152 del CPACA señala quecorresponde a los tribunales administrativos el conocimiento de las accionespopulares presentadas contra las autoridades del orden nacional.11. En línea con los mencionados fundamentos normativos, la Sala Plena deesta Corporación concluyó, en el Auto 799 de 2021, que: “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por lacalidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivosinvolucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personasprivadas que desempeñen funciones administrativas será la JurisdicciónContenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado seaúnicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil.Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada,

la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[18].”

12. Posteriormente, en el Auto 604 de 2022, esta Corte resolvió un conflictode jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo y la jurisdicción ordinaria respecto del conocimiento de unaacción popular presentada en contra del municipio de Manizales. En esaoportunidad, la controversia surgió debido a que la acción popular estabarelacionada con un inmueble que pertenecía a un sujeto de naturalezaprivada. Dentro de sus consideraciones, la Corte retomó los fundamentosnormativos antes expuestos y concluyó que el asunto debía ser conocido porla jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como regla de decisión delcitado auto se estableció que: “[d]e conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 delartículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contrade entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funcionesadministrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posiblevinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción”.

Análisis del caso concreto 13. En el caso bajo examen, la Sala constató la configuración de un conflictode jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caldas y elJuzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, respecto del conocimientode la acción popular presentada por Niny Jhoana Salazar Ciro en contra delmunicipio de Manizales y Corpocaldas. 14. Esta Corporación considera que el conocimiento del mencionado asuntole corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto es asídebido a que la acción popular se dirigió exclusivamente en contra deentidades de naturaleza pública, de tal forma que, en aplicación de la reglade competencia jurisdiccional prevista en el artículo 15 de la Ley 472 de1998, el asunto debe ser resuelto por la mencionada jurisdicción. Además,de acuerdo con las decisiones previas de esta Corte en casos similares, laeventual vinculación de sujetos de naturaleza privada al trámite de la acciónpopular en curso no es un argumento válido para que las autoridadesjudiciales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo declaren sufalta de jurisdicción. 15. En este sentido, el análisis realizado por el Tribunal Administrativo deCaldas en relación con la posible responsabilidad de sujetos privados en loshechos que fundamentaron la acción popular no conduce a la pérdida de sujurisdicción sobre el asunto, pues inicialmente la demanda fue presentada encontra de dos autoridades públicas que fueron señaladas como lasresponsables de las actuaciones y omisiones que, a juicio de la demandante,vulneran los derechos colectivos indicados en la demanda. 16. En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo

deCaldas es la autoridad competente para conocer y decidir la acción popularpresentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipiode Manizales y Corpocaldas. Por esta razón, esta Corporación ordenará quese le remita a esta autoridad el expediente CJU-233 para que dé trámite a laacción popular y comunique esta decisión al Juzgado Quinto Civil delCircuito de Manizales, a los sujetos procesales y a los demás interesados enel asunto.Regla de decisión. De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998

y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las accionespopulares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadasque desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de lajurisdicción de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales nopueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivospara declarar la falta de jurisdicción. III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la acción popular presentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipio de Manizales y Corpocaldas, le corresponde al Tribunal Administrativo de Caldas. Segundo. REMITIR el expediente CJU-233 al Tribunal Administrativo de Caldas para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida acción popular y para que comunique esta decisión al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el asunto.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Expediente digital. Archivo “11001010200020200018100 C3.pdf” p. 5-8. [2] Ibid., p. 6. [3] Ibid., p. 4. [4] Ibid., p. 3. [5] Ibid., p. 34. [6] Ibid., p. 172 – 178. [7] Ibid., p. 174. [8] Ibid., p. 175. [9] El Tribunal Administrativo de Caldas vinculó a la Congregación Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen y determinó que la responsabilidad de la afectación recaía exclusivamente sobre este particular. [10] Ibid., p. 2. [11] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. [12] Expediente digital. Archivo “11001010200020200018100 C3.pdf” p. 188. [13] Ibid. [14] Expediente digital. Archivo “11001010200020200018100 C1.pdf ” p. 6. [15] Corte Constitucional. Autos A155 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares

Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Alberto Rojas Ríos. A041 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, A281 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A282 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. [16] Corte Constitucional. Auto 155 de 2019. [17] Ley 472 de 1998, artículo 14. [18] Esta regla de decisión ha sido reiterada, entre otros, en los autos 866 de 2021, 1172 de 2021, 1180 de 2021 y 604 de 2022.