CC - A665-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 665 DE 2023

Referencia: expediente CJU-233.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral de Manizales y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 25 de enero de 2019, la señora Niny Jhoana Salazar Ciro presentó una acción popular en contra del municipio de Manizales y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante: Corpocaldas)1 con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales g, h, l, y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. La señora Salazar Ciro indicó que, en medio de la ola invernal del año 2017, ocurrió el deslizamiento de un talud ubicado al lado de su vivienda y que este hecho afectó la estabilidad del terreno. La demandante también señaló que una porción del deslizamiento no

fue removida, por lo que permanece al lado de su casa. Adicionalmente, la señora Salazar Ciro indicó que los canales construidos para la evacuación de las aguas del talud se encuentran en mal estado, por lo que el agua se escapa y genera filtraciones en su vivienda y en otras del sector2. Según sostuvo, al final de dichos canales hay un pozo sin tapa en el que se estanca el agua, lo 1 Expediente digital. Archivo “11001010200020200018100 C3.pdf” p. 5-8. 2 Ibid., p. 6. que genera plagas que ponen en riesgo la salubridad y aumenta las probabilidades de un nuevo deslizamiento. Como pretensiones, la señora Salazar Ciro solicitó, entre otras, que se ordene a las accionadas (i) hacer una inspección del terreno y de la vivienda; (ii) adelantar trabajos de estabilización del talud; (iii) realizar el mantenimiento de los canales de agua y; (iv) instalar una tapa en el pozo al que se sirven las aguas de los canales.

2. La acción popular fue inicialmente repartida al Juzgado Primero Administrativo Oral de Manizales3. No obstante, en auto del 28 de enero de 2019, ese juzgado declaró su falta de competencia. El juez consideró que, al ser Corpocaldas una entidad del orden nacional, el conocimiento del asunto es competencia del Tribunal Administrativo de Caldas.

3. El 8 de febrero de 2019, el expediente fue repartido al despacho del magistrado Augusto Morales Valencia del Tribunal Administrativo de Caldas4. En auto del 20 de febrero de 20195, se admitió la acción popular y se

inició su trámite. Posteriormente, mediante auto del 22 de noviembre de 20196, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró su falta de jurisdicción para continuar con el conocimiento del asunto. Para justificar esta determinación, el Tribunal recordó que, de conformidad con la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de las acciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de entidades públicas o personas privadas que desempeñan funciones administrativas. De acuerdo con la misma norma, en todos los demás casos la competente es la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria7.

4. Ahora bien, al analizar algunos de los elementos probatorios que fueron allegados al proceso, el juez concluyó que no existían elementos para atribuir la amenaza de los derechos colectivos a actuaciones u omisiones específicas de las entidades accionadas. En primer lugar, el Tribunal Administrativo de Caldas señaló que, de acuerdo con la contestación del municipio de Manizales, la Unidad de Gestión del Riesgo realizó una visita el lugar y constató que no existen grietas, desplazamientos o afloramientos de agua. De tal forma que, según dicha entidad, lo pretendido por la accionante es la satisfacción de un interés particular y no la de un derecho colectivo8. En segundo lugar, el juez hizo referencia a un memorando de Corpocaldas del 9 de abril de 2019 en el que esa entidad indicó que no existía certeza respecto de la naturaleza del ejecutor de la obra de los canales de agua en la propiedad de la demandante. En ese documento, la entidad también señaló que uno de los canales presenta daños por demolición, sin que exista certeza sobre si estos

fueron producidos por intervenciones de la comunidad o actos de vandalismo. Así, el juez concluyó que la responsabilidad por la problemática no atañe a las entidades accionadas y que la satisfacción de lo pretendido implicaría un beneficio particular para la demandante9. En este sentido, el Tribunal dispuso la remisión del expediente a los Jueces Civiles del Circuito de Manizales. 3 Ibid., p. 4. 4 Ibid., p. 3. 5 Ibid., p. 34. 6 Ibid., p. 172 – 178. 7 Ibid., p. 174. 8 Ibid., p. 175. 9 El Tribunal Administrativo de Caldas vinculó a la Congregación Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen y determinó que la responsabilidad de la afectación recaía exclusivamente sobre este particular.

5. El 3 de diciembre del 2019, se efectuó el nuevo reparto del expediente. En esta oportunidad, el asunto le correspondió al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales10. Mediante auto del 11 de diciembre de 2019, esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó la remisión de este a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El juez reiteró la regla de competencia prevista en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Esta autoridad judicial precisó que el numeral 10 del artículo 155 del CPACA11 establece que los jueces administrativos conocen de las acciones populares dirigidas en contra de autoridades de orden departamental, distrital, municipal o local, mientras que a los tribunales administrativos corresponde, de acuerdo con el numeral 16 de

la misma norma, el conocimiento de las acciones populares contra autoridades del orden nacional12. En consecuencia, dicho juzgado concluyó que lo determinante para fijar la competencia en materia de acciones populares no es la naturaleza pública o privada de quien deba ser vinculado durante el trámite como presunto responsable, sino que lo relevante es determinar la naturaleza de quien figura como accionado y se le atribuyen las acciones u omisiones que dan lugar a la vulneración de los derechos colectivos13. Así, esa autoridad judicial sostuvo que, en el caso concreto, la naturaleza jurídica de las accionadas permite establecer que el asunto no corresponde a la jurisdicción ordinaria, pues ambas son de naturaleza pública. Por último, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales hizo referencia al principio de perpetuación de la jurisdicción para señalar que, en aplicación de este, el Tribunal Administrativo de Caldas debió continuar con el trámite del asunto hasta proferir la sentencia correspondiente.

6. El 2 de febrero de 2021, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura14. El 25 de mayo de 2021 se repartió el asunto al despacho del magistrado Alberto Rojas Ríos, quien fue reemplazado por la magistrada sustanciadora tras la finalización de su periodo constitucional.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el

artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. Presupuestos para la configuración de los conflictos de jurisdicción

2. Esta Corporación estima que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque 10 Ibid., p. 2. 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. 12 Expediente digital. Archivo “11001010200020200018100 C3.pdf” p. 188. 13 Ibid. 14 Expediente digital. Archivo “11001010200020200018100 C1.pdf ” p. 6. estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”15.

3. Ahora bien, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos16, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

4. En consecuencia, previo al planteamiento de las consideraciones a que haya lugar, la Sala procederá a verificar si en el presente asunto se satisfacen los requisitos antes mencionados.

5. En primer lugar, se satisface el presupuesto subjetivo por cuanto la controversia surgió entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Caldas que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales que integra la jurisdicción ordinaria.

6. En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo, pues la controversia entre las mencionadas autoridades judiciales surgió respecto del conocimiento de la acción popular presentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipio de Manizales y la Corporación

Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas.

7. Finalmente, ambas autoridades en conflicto presentaron argumentos de carácter constitucional o legal para justificar su falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto. El Tribunal Administrativo de Caldas argumentó que no existían elementos para atribuir la responsabilidad por los hechos a las entidades públicas accionadas y que, por lo tanto, se trata más bien de un conflicto entre particulares que debe ser resuelto por la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria de conformidad con la regla de competencia prevista en la Ley 472 de 1998. Del otro lado, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales precisó que, de la lectura del artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y de los numerales 10 y 16 del artículo 155 del CPACA es posible

concluir que lo relevante para definir la jurisdicción competente en materia de acciones populares es la naturaleza jurídica de los sujetos accionados a quienes se atribuyen las acciones u omisiones que vulneran los derechos colectivos. En esta línea, dicho juzgado precisó que debido a que la acción popular presentada por la señora Salazar Ciro se dirigió en contra de dos entidades públicas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la 15 Corte Constitucional. Autos A155 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Alberto Rojas Ríos. A041 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera, A281 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A282 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. 16 Corte Constitucional. Auto 155 de 2019. competente para conocer el asunto. Finalmente, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales resaltó que el actuar del Tribunal Administrativo de Caldas transgredió el principio de perpetuación de la jurisdicción.

8. Así pues, la Sala Plena constata la configuración de un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales respecto del conocimiento de la acción popular presentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipio de Manizales y Corpocaldas.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria respecto de las acciones populares. Reiteración del Auto 604 de 2022

9. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”17. No obstante, el artículo 15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone: “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

10. En concordancia con la anterior regla de asignación de competencia jurisdiccional, el artículo 155 del CPACA establece que las acciones populares dirigidas en contra de autoridades públicas de los niveles departamental, distrital, municipal o local son competencia de los juzgados administrativos. Por su parte, el artículo 152 del CPACA señala que corresponde a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones populares presentadas contra las autoridades del orden nacional.

11. En línea con los mencionados fundamentos normativos, la Sala Plena de esta Corporación concluyó, en el Auto 799 de 2021, que:

“la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa18.” 17 Ley 472 de 1998, artículo 14. 18 Esta regla de decisión ha sido reiterada, entre otros, en los autos 866 de 2021, 1172 de 2021, 1180 de 2021 y 604 de 2022.

12. Posteriormente, en el Auto 604 de 2022, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria respecto del conocimiento de una acción popular presentada en contra del municipio de Manizales. En esa oportunidad, la controversia surgió debido a que la acción popular estaba relacionada con un inmueble que pertenecía a un sujeto de naturaleza privada.

Dentro de sus consideraciones, la Corte retomó los fundamentos normativos antes expuestos y concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como regla de decisión del citado auto se estableció que: “[d]e conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del

artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción”. Análisis del caso concreto

13. En el caso bajo examen, la Sala constató la configuración de un conflicto de jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, respecto del conocimiento de la acción popular presentada por Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipio de Manizales y Corpocaldas.

14. Esta Corporación considera que el conocimiento del mencionado asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto es así debido a que la acción popular se dirigió exclusivamente en contra de entidades de naturaleza pública, de tal forma que, en aplicación de la regla de competencia jurisdiccional prevista en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, el asunto debe ser resuelto por la mencionada jurisdicción. Además, de acuerdo con las decisiones previas de esta Corte en casos similares, la eventual vinculación de sujetos de naturaleza privada al trámite de la acción popular en curso no es un argumento válido para que las autoridades judiciales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo declaren su falta de jurisdicción.

15. En este sentido, el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Caldas en relación con la posible responsabilidad de sujetos privados en los hechos que fundamentaron la acción popular no conduce a la pérdida de su

jurisdicción sobre el asunto, pues inicialmente la demanda fue presentada en contra de dos autoridades públicas que fueron señaladas como las responsables de las actuaciones y omisiones que, a juicio de la demandante, vulneran los derechos colectivos indicados en la demanda.

16. En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer y decidir la acción popular presentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipio de Manizales y Corpocaldas. Por esta razón, esta Corporación ordenará que se le remita a esta autoridad el expediente CJU-233 para que dé trámite a la acción popular y comunique esta decisión al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el asunto.

Regla de decisión.De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la acción popular presentada por la señora Niny Jhoana Salazar Ciro en contra del municipio de

Manizales y Corpocaldas, le corresponde al Tribunal Administrativo de Caldas. Segundo. REMITIR el expediente CJU-233 al Tribunal Administrativo de Caldas para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida acción popular y para que comunique esta decisión al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el asunto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General