CC - A675-2024

A675-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-675/24

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 675 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5233

Conflicto de jurisdicciones presentadoentre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali.

Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera

Bogotá D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTOI. ANTECEDENTES

1. El Centro Médico Imbanaco de Cali S.A., por intermedio de apoderada judicial, haciendo uso de la acción consagrada en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, promovió demanda contra la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental (en adelante la Secretaría de Salud Departamental) y Asmet Salud EPS, con el propósito de que la Superintendencia Nacional de Salud

dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, ordenando el pago de trece millones quinientos treinta y cuatro mil cuatrocientos ochenta y tres pesos moneda corriente ($13.534.483 COP), representados en las facturas relacionadas en el estado de cuenta y actas de levantamiento de objeciones adjuntos[1], así como el pago de intereses moratorios y honorarios de abogado[2].

2. Como sustento de las pretensiones la demandante indicó que: (i) prestó servicios de salud no contemplados en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante NO PBS, antes “NO POS”) a los afiliados y beneficiarios de Asmet Salud EPS; (ii) en atención a la Resolución No. 1479 de 2015 del Ministerio de Salud y Protección Social, radicó oportunamente, con los requisitos y soportes su facturación ante Asmet Salud EPS, quien posteriormente hizo lo pertinente ante la Secretaría de Salud Departamental; (iii) realizada la auditoría por la Secretaría de Salud Departamental se objetó la facturación;

(iv) ante tal situación, solicitó al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud de la Gobernación del Valle la realización de auditorías y/o conciliaciones, conjuntamente con la EPS, sin obtener respuesta; (v) requirió corrección y/o aclaración de las actas a la EPS, sin que aquella procediera de conformidad; y (vi) efectuada la conciliación para el levantamiento de las glosas impuestas, la entidad territorial las ratificó[3].

3. La Superintendencia Nacional de Salud, a través del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, mediante auto A2022-003402 del primero (1°) de diciembre de 2022[4], declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Cali – Valle del Cauca (Reparto).

Argumentó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicio y tecnologías en salud NO PBS, corresponde a losjueces contencioso administrativos, en atención al cambio de precedente realizado por la Corte Constitucional en el Auto 785 de 2021[5], en línea con otras posiciones similares de la Corporación. Destacó que el Tribunal Superior de Bogotá en Sala Laboral, en concordancia con la posición de esta Corte, en providencia de 30 de junio de 2022, declaró la falta de jurisdicción, en un caso similar, indicando que los asuntos que tengan por objeto debatir temas relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud NO PBS, deben remitirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA); y que el mismo Tribunal, “según las precisiones de la misma Corte Constitucional en Auto No. 1025 del 24 de noviembre de 2021[6], ha ordenado en repetidas oportunidades, asignar el conocimiento de los recobros por tecnologías NO PBS (…), a la jurisdicción contenciosa administrativa”.

4. Sometido a reparto, el expediente fue asignado al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali, autoridad que en providencia del 12 de febrero de 2024[7] declaró la falta de competencia, planteó conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social; en el caso se satisfacen las exigencias del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[8], toda vez que, la controversia gira en torno a glosas y objeciones de facturas por servicios de salud y las entidades en conflicto pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS); y que la Corte Constitucional en Auto 2032 de 2023[9], asignó la competencia para resolver un asunto similar a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

5. Mediante correo electrónico del 19 de febrero de 2024, el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali remitió las diligencias a la Corte Constitucional[10]; en sesión virtual del 8 de marzo de 2024[11], se repartióel expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera; y el 12 de marzo siguiente, el expediente fue entregado al despacho, a través del Sistema de

Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR[12].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

siguiente, el expediente fue entregado al despacho, a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR[12].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[14]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[17].

8. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el

conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, la Superintendencia Nacional de Salud (Jurisdicción Ordinaria)[18] y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento del proceso promovido por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra laGobernación del Valle – Secretaría de salud departamental y Asmet Salud EPS, cuyo propósito es ordenar el pago de unas facturas por concepto de la prestación de servicios NO PBS a afiliados de la EPS demandada (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Superintendencia Nacional de Salud invocó el Auto 785 de 2021 emitido por la Corte Constitucional y decisiones del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral; mientras que el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali justificó su decisión en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA; la Ley 1122 de 2007, que otorgó competencia, de manera especial, a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, y la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 de esta Corporación (presupuesto normativo).

3. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 2032 de 2023[19].

9. El artículo 116 de la Constitución establece que excepcionalmente la ley

de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 2032 de 2023[19].

9. El artículo 116 de la Constitución establece que excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas; en ejercicio de tal facultad y con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS, el Congreso de la República, a través del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señaló los asuntos en los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición otorga a la entidad competencia para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

10. En el Auto 2032 de 2023[20] la Sala Plena estudió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, donde se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el IDS de Nariño realizó eltrámite de devolución. En el mencionado expediente[21], la Corte concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

11. A la conclusión se arribó, teniendo en cuenta que, (i) los documentos

de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

11. A la conclusión se arribó, teniendo en cuenta que, (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generada entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social, y (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

4. Caso concreto

12. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental y Asmet Salud EPS, con la cual se pretende dirimir el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, respecto de las facturas 01-FQ-00027309-00, 01-IFN-0000033600, 01-IH5-00000196-00 y 01-IH6-00000567-00 por valor de $13.534.483

COP, correspondiente a la prestación de servicios de salud NO PBS.

13. Lo anterior, porque los hechos y pretensiones de la demanda, así como el material probatorio enunciado en el acápite de pruebas, se centraron en explicar los modelos para el cobro y pago de los servicios NO PBS, los trámites adelantados ante Asmet Salud EPS y la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental para el cobro de las facturas 01-FQ00027309-00, 01-IFN-00000336-00, 01-IH5-00000196-00 y 01-IH600000567-00. Además de la presentación de glosas y la devolución respecto de las mencionadas facturas; la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS, a saber, tanto la demandante como las demandadas están reconocidas en alguna de las categorías de integrantesdel SGSSS, descritas en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993[22]; la situación fáctica de la demanda no se relaciona con una problemática sobre la seguridad social de un empleado público; y la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

14. Así las cosas, la regla de decisión aplicable es la del Auto 2032 de 2023 porque, según lo expuesto, la controversia gira entorno a la no conformidad que afecta en forma parcial las facturas presentadas ante la Secretaría de

salud departamental, cuyo concepto es la prestación de servicios de salud NO PBS a los afiliados y beneficiarios de Asmet Salud EPS. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente CJU-5233 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

5. Regla de decisión

15. Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 que establece: “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali, y DECLARAR que la SuperintendenciaNacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental y Asmet Salud EPS.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5233 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

EPS.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5233 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] De acuerdo con los anexos de la demanda, las facturas cuyo pago se pretende son: 01-FQ-00027309-00, 01-IFN-00000336-00, 01IH5-00000196-00 y 01-IH6-00000567-00. [2] Expediente digital CJU-5233. Documento digital “1-2019-454255_1.pdf”. En adelante, siempre que se mencione un documento digital, se entenderá que hace parte del expediente digital CJU-5233, a menos que se diga expresamente lo contrario.

[3] Ibidem. [4] Documento digital “AUTO_unlocked.pdf” [5] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [6] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [7] Documento digital “013_AUTOREMITEPORCOMPETENCIA.pdf” [8] Artículo 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia nacional de salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (…) f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. [9] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [10] Documento digital “02CJU-5233 Correo Remisorio.pdf” [11] Documento digital “03CJU-5233ConstanciadeReparto.pdf” [12] Ibidem [13] Constitución Política de la República de Colombia. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...)

11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

[14] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones

jurisdiccionales. [16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). [17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [18] La Corte Constitucional ha afirmado que la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria porque: (i) de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria; y (ii) en la Sentencia C-119 de 2018, la Corporación señaló que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades

jurisdiccionales, desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros). Auto 1008 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [19] Consideraciones adoptadas del Auto 233 de 2024. M.P. Diana Fajardo Rivera. [20] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [21] Expediente CJU-3745 [22] El Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. es una institución prestadora de servicios de salud privada; la Secretaría de salud del Valle tiene como misión dirigir el SGSSS del departamento, de acuerdo con el artículo 141 del Decreto departamental No. 1-7-1310 de diciembre 14 de 2022; y Asmet Salud EPS es un organismo de administración y financiación.