CC - A677-2024

A677-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-677/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO No. 677 de 2024

Referencia: Expediente CJU-5242

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A

Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTOI. ANTECEDENTES

1. La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (la “Nueva EPS”) promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (“ADRES”), para que se declare la nulidad de la Resolución 5492 del 30 de mayo de 2020[1], expedida por la Supersalud y mediante la cual, se ordena el reintegro a la ADRES la suma de $817.750.437,88 por concepto de capital

involucrado, más $512.150.612,42 por concepto de intereses moratorios[2]. Aunado a lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene archivar el procedimiento de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la inexistencia de obligación a cargo de la Nueva EPS y que se condene a las demandadas en costas y agencias en derecho[3].

2. Inicialmente, la demanda fue repartida[4] al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[5], autoridad judicial que mediante Auto del 7 de octubre de 2021[6] declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente para reparto a los juzgados laborales y de la seguridad social del circuito de Bogotá[7]. Señaló que, con base en la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8] y de la Corte Constitucional[9], y del articulo 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (“CPTSS”) la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral es la encargada de resolver las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiaros o usuarios, los empleadores las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos[10]. Lo anterior, en la medida en la que la controversia se encuentra relacionada con el sistema de seguridad social en salud, por cuanto el interés de la parte demandante es que se declare la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el reintegro de recursos de este sistema a la ADRES.[11]3. Por lo anterior, la demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta Laboral

que se declare la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el reintegro de recursos de este sistema a la ADRES.[11]3. Por lo anterior, la demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá[12], autoridad judicial que, después de surtir algunas actuaciones procesales, mediante Auto del 12 de febrero de 2024[13] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que, el objeto de la demanda está orientado a declarar que la Nueva EPS no adeuda ningún monto a la parte demandada y, por lo tanto, se suspenda el cobro o descuento que se le está exigiendo a ésta[14]. De esta forma, precisó que en el Auto 389 de 2021[15] la Corte Constitucional estableció la competencia en cabeza de la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo para aquellos asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales entre entidades la seguridad social y el Estado[16]. Igualmente, indicó que en esa oportunidad la Corte señaló que los recobros no son un asunto de la seguridad social al no estar relacionados con la prestación de servicios de salud, sino que, se trata de procedimientos que culminan con la expedición de un acto administrativo[17]. En consecuencia, ordenó que se remitiera el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto presentado[18].

4. El 12 de marzo de 2024, la Secretaría General remitió el expediente del CJU-5242 al despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera para su sustanciación, de conformidad con el reparto realizado en la sesión virtual del 8 de marzo de 2024[19].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

sustanciación, de conformidad con el reparto realizado en la sesión virtual del 8 de marzo de 2024[19].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

6. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[20] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[21] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

7. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[22] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá).

8. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Nueva EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES, con el objetivo de que se declare la nulidad de la Resolución 5492 del 30 de mayo de 2020, expedida por la Supersalud y mediante la cual, se ordena el reintegro a la ADRES la suma de $817.750.437,88 por concepto de capital involucrado, más $512.150.612,42 por concepto de intereses moratorios[24].9. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

10. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, hizo referencia a la jurisprudencia de la

de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

10. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, hizo referencia a la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[25] y de la Corte Constitucional[26], y al artículo 2.4. del CPTSS. Por su parte, el Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá señaló los Autos 389[27] y 953[28] de 2021 de la Corte Constitucional.

3. Competencia para decidir las controversias en relación con los actos administrativos que la ADRES emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del Sistema General de Seguridad

Social en Salud–SGSSS

11. En el Auto 1165 de 2021[29], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso en el auto las

siguientes razones: (i) El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de

competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer “[…] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo”[30]. Asimismo, prevé una cláusula específica, según la cual esa jurisdicción debe asumir “el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[31]. (ii) Según la sentencia C-607 del 2012, “[…] el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”[32]. (iii) Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades

administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA –o, en este caso, a la ADRES[33]– de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.

12. Por otra parte, mediante Auto 2536 de 2023[34] esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones con hechos similares a los aquí planteados, concluyendo que la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 antes mencionado, es plenamente aplicable a los actos administrativos que emita la ADRES a fin de obtener el reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Sala Plena sostuvo esta tesis bajo las siguientes razones: “(i) Tanto la ADRES, como la Superintendencia Nacional de Salud, son entidades públicas, por lo que las controversias que surjan en virtud delos actos administrativos que estas profieran en ejercicio de sus funciones administrativas para lograr el reintegro de recursos del SGSSS caen dentro de las cláusulas general y específica de competencia del artículo 104 del CPACA.

(ii) Al igual que ocurre con el procedimiento que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES debe sujetar los trámites para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (iii)Los procesos mediante los que la ADRES exige a las EPS el reintegro de recursos del SGSSS no implican controversias entre “los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades

administradoras o prestadoras”, sino entre una entidad pública y las entidades promotoras que administran recursos de salud. Por ende, tampoco suponen disputas estrictamente atinentes a la prestación de servicios de seguridad social, sino a la distribución y a la administración de los recursos que permiten esa prestación.”[35]

13. Por lo anterior, la Sala Plena fijó la siguiente regla de decisión: “Por las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional establece que: corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que la ADRES emita para ordenar a una EPS el reintegro de dineros a su favor, por supuestos pagos indebidos o injustificados –apropiaciones o reconocimientos sin justa causa– del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”[36]

4. Caso concreto

14. La Sala Plena concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto la Nueva EPS cuestiona actos administrativos que la Superintendencia Nacional de Salud profirió en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social. Además, la controversia bajo análisis no es entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En consecuencia, la Sala Plenaconsidera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es

competente para conocer la demanda de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la Nueva EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES[37], en aplicación del Auto 1165 de 2021.

15. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-5242 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia.

5. Regla de decisión

16. Se reitera la regla del Auto 1165 de 2021[38]: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente para conocer sobre la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó Nueva Empresa Promotora de

Salud S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5242 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

MagistradaVLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Igualmente, la demandante solicito que se declare la nulidad de la Resolución No. 10307 del 15 de septiembre de 2020, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 5492 del 30 de mayo de 2020, y en la que se

ordena el reintegro a la ADRES de $603.863.169,88 por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, y $835.960.169,62 por concepto de intereses moratorios de capital adeudado con corte al 17 de septiembre de 2019. [2] Expediente digital CJU5242. Documento digital “02Demanda.pdf”. [3] Ibidem. [4] Expediente digital CJU5242. Documento digital “01ActaReparto.pdf”. [5] Despacho Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno. [6] Expediente digital CJU5242. Documento digital “06RemiteJurisdiccionOrdinaria202100393.pdf.” [7] Ibidem. [8] Sentencia del 21 de noviembre de 2018. Radicado No. 11001010200020180305500. M.P. Alejandro Meza Cardales [9] La autoridad judicial no especificó la providencia de la Corte Constitucional. [10] Expediente digital CJU5242. Documento digital “06RemiteJurisdiccionOrdinaria202100393.pdf.” [11] Ibidem. [12] Documento digital CJU5242. Documento digital “10ActaReparto.pdf”. [13] Expediente digital CJU5242. Documento digital “16AutoRechazaDemanda.pdf”. [14] Ibidem. [15] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [16] Expediente digital CJU5242. Documento digital “16AutoRechazaDemanda.pdf”. [17] Ibidem. [18] Expediente digital CJU5242. Documento digital “17OficioRemiteExpedienteConflicto.pdf”. [19] Expediente digital CJU5242. Documento denominado “03CJU-5242 Constancia de Repartopdf.

[20] Auto 553 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. [21] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes encolisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe,porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo opolítico, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). [24] Expediente digital CJU5242. Documento digital “02Demanda.pdf”. [25] Sentencia del 21 de noviembre de 2018. Radicado No. 11001010200020180305500. M.P. Alejandro Meza Cardales [26] La autoridad judicial no especificó la providencia de la Corte Constitucional. [27] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [28] M.P. Alberto Rojas Ríos. [29] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.[30] Ibidem. [31] Ibidem. [32] Ibidem. [33] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”. [34] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.

[35] Auto 2536 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. [36] Ibidem. [37] Se advierte que según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”, por lo que el Auto 1165 de 2021 es aplicable al caso bajo estudio. [38] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.