CC - A692-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos que se originen en el contrato de trabajo “Los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones derivadas de un contrato de comisión de estudios suscrito por una entidad pública, al regirse por el derecho laboral y no estar enmarcado en los supuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 692 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2441.

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Terceray el Juzgado Dieciocho Civil de Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de febrero de 2011, la Universidad Nacional de Colombia celebró el contrato especial de comisión de estudios No. 15 con el profesor asistente en dedicación de tiempo completo José Gustavo Martínez Murcia. Este

contrato le permitía al profesor cursar sus estudios de doctorado en la misma Universidad Nacional, aunque debía cumplir con una carga docente de medio tiempo. El contrato fue prorrogado en dos ocasiones: la primera el 22 de octubre de 2012 y la segunda el 27 de mayo de 20141.

2. El 8 de mayo de 2014, el decano de la Facultad de Artes, dependencia a la que está adscrito el profesor Martínez Murcia, informó a la División de Personal Académico que el profesor no había continuado estudiando el doctorado por bajo rendimiento académico, pero que tampoco había asumido la respectiva carga académica2.

3. Por esa razón, la Universidad Nacional de Colombia, mediante la Resolución 2522 de 20143 declaró que el profesor Martínez Murcia había incumplido el contrato especial de comisión de estudios y que había percibido salarios sin justificación porque no cumplió con su carga docente de medio tiempo. En consecuencia, la Universidad lo declaró deudor de la cláusula penal del contrato, del valor del incumplimiento del contrato y de los salarios percibidos sin justificación. Además, la Universidad declaró ocurrido el siniestro que se aseguró con la aseguradora Liberty Seguros porque efectivamente se había incumplido el contrato.

4. Posteriormente, el profesor José Gustavo Martínez Murcia decidió recurrir la Resolución 2522 de 2014 porque, en su criterio, él sí tiene la calidad de estudiante de doctorado en la Universidad Nacional y porque durante el año 2011 desarrolló las actividades académicas correspondientes.

En el trámite de reposición, la aseguradora también expresó su inconformidad

con el hecho de que la Universidad cobre al tiempo la cláusula penal y el valor del incumplimiento. Luego de recibir los argumentos del profesor y de la aseguradora, la Universidad decidió confirmar la Resolución 2522 de 2014 porque el profesor efectivamente dejó de ser estudiante del doctorado luego del 2011 y no se reintegró a sus labores docentes4.

5. Con base en las resoluciones 2522 de 2014 y 3412 de 2014, la Universidad Nacional presentó una demanda ejecutiva en contra del profesor José Gustavo Martínez Murcia con el propósito de que se librara mandamiento de pago por (i) el capital adeudado; (ii) los intereses moratorios y (iii) las agencias y costas en derecho5.

6. La demanda fue repartida al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Tercera-, el cual se declaró incompetente el día 27 de febrero de 20206. El Juzgado argumentó que la competencia era de los jueces civiles porque la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solo conoce de ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, los que provienen de laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública y los originados en contratos celebrados por dichas entidades. De acuerdo con el Juzgado, como la demandante quiere hacer valer 1 Ver expediente digital CJU-2441, cuaderno 2020-00452, archivo “01 Cuaderno principal”, p. 18-22.

2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ver expediente digital CJU-2441, cuaderno 2020-00452, archivo “01 Cuaderno principal”, p. 10-16. 5 Ver expediente digital CJU-2441, cuaderno 2020-00452, archivo “01 Cuaderno principal”, p. 25-27. 6 Ver expediente digital CJU-2441, cuaderno 2020-00452, archivo “01 Cuaderno principal”, p. 33 y 34. una obligación contenida en una resolución, la jurisdicción competente no es la contencioso administrativa.

7. En consecuencia, la demanda fue repartida al Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá, el cual también decidió declararse incompetente porque consideró que la demandante pretende la ejecución de unos valores que son el resultado de un incumplimiento contractual7. Por lo tanto, la regla del artículo 104 del CPACA sobre ejecutivos es plenamente aplicable por tratarse de una entidad pública que está en conflicto respecto del cumplimiento de un contrato en el que ella fue parte. A partir de esa argumentación, ese Juzgado declaró el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

8. Finalmente, el caso fue remitido a la Corte Constitucional el día 22 de junio de 20228. Este asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 7 de marzo de 20239.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política10.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones11

2. La Corte ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12. En este sentido, el Auto 155 de 2019 precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un

conflicto de jurisdicción, a saber: (i) Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto. (ii) Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. (iii) Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa. 7 Ver expediente digital CJU-2441, cuaderno 2020-00452, archivo “01 Cuaderno principal”, p. 37 y 38. 8 Ver expediente digital, cuaderno CJU0002441 CC, archivo “correo remisorio y link”. 9 Ver expediente digital CJU-2441, archivo “Constancia de reparto CJU”. 10 Modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015. 11 Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332,

130 de 2020 y 328 de 2019. 12 Autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

3. En el presente caso se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones, concretamente entre el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Terceray el Juzgado Dieciocho Civil de Circuito de Bogotá, por las siguientes razones:

(i) Se acredita el presupuesto subjetivo. Las autoridades judiciales en conflicto – Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Terceray Juzgado Dieciocho Civil de Circuito de Bogotá – pertenecen a distintas jurisdicciones, pues, mientras el primero hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa, el segundo pertenece a la jurisdicción ordinaria. En ese sentido, el presente conflicto se traba entre dos autoridades que administran justicia, rechazaron su competencia y pertenecen a distintas jurisdicciones. (ii) Se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. De conformidad con el expediente, la controversia se da en virtud de la demanda ejecutiva que presentó la Universidad Nacional de Colombia contra el profesor José Gustavo Martínez Murcia13 para que se libre mandamiento de pago por los conceptos de cláusula penal del contrato de comisión especial de estudios, valor del incumplimiento del contrato y salarios percibidos injustificadamente. (iii) Se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales enunciaron las razones de índole legal, en las que fundamentan su

falta de competencia para reclamar el conocimiento del asunto. Por una parte, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Tercerahizo referencia al artículo 104.6 del CPACA con el objetivo de demostrar que los valores que se pretenden ejecutar con esta demanda no provienen de un contrato estatal, sino de una resolución administrativa. Por su parte, el Juzgado Dieciocho Civil de Circuito de Bogotá también formuló razones jurídicas para fundamentar su posición. Este Juzgado también hizo alusión al artículo 104.6 del CPACA, pero argumentó que la resolución administrativa se derivaba del mismo contrato que realizó la entidad pública del caso que es la Universidad Nacional de Colombia. Competencia para conocer de procesos ejecutivos a través de los cuales se pretenda ejecutar obligaciones de origen laboral o de la seguridad social. Reiteración del auto 499 de 202314

4. A través del auto 499 de 2023 la Corte recordó que en los autos 613 de 2021 y 682 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que los procesos ejecutivos, en principio, serán de conocimiento de los jueces administrativos únicamente cuando estos se enmarquen en cualquiera de los supuestos establecidos en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA. Esto es, aquellos que se deriven de: (i) condenas impuestas a la administración; (ii) conciliaciones aprobadas por la jurisdicción contenciosa administrativa; (iii) 13 Ver expediente digital CJU-2441, cuaderno 2020-00452, archivo “01 Cuaderno principal”, p. 25-27. 14 Consideraciones retomadas del auto 499 de 2023 (CJU-2353).

laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y (iv) contratos celebrados por dichas entidades.

5. En el Auto 613 de 2021 se estableció que los procesos ejecutivos relacionados con obligaciones de carácter laboral o de la seguridad social que tengan como fundamento actos administrativos, al no hacer parte de los asuntos enlistados en el artículo 104.6 del CPACA, son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En la misma línea, en el Auto 682 de 2021 se afirmó que los procesos ejecutivos derivados de un acta de acuerdo laboral deben ser decididos por los jueces laborales y de la seguridad social, por no ser un asunto contemplado en el artículo 104.6 del CPACA. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria prevista en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), en concordancia con el artículo 100 de ese mismo cuerpo normativo.

En consecuencia, corresponde a los jueces laborales decidir las demandas ejecutivas iniciadas por el presunto incumplimiento de obligaciones de carácter laboral y de la seguridad social que consten en actos administrativos o en un acta de acuerdo laboral, en tanto se les atribuye la competencia para la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral.

6. Además, la Corte estableció en el auto 499 de 2023 que la tipología del título ejecutivo no impide aplicar un razonamiento similar al de dichos eventos en los que el título a ejecutar sea distinto a un acto administrativo o un

acta de acuerdo laboral, pero tenga origen en la relación laboral o de la seguridad social. Esto, por cuanto la razón de la decisión de la Corte en los citados autos no tuvo como fundamento exclusivo la clase de título. Por el contrario, la asignación de competencia a la jurisdicción ordinaria se fundamentó en que: (i) los casos no se enmarcaban en los presupuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 del CPACA, que establece la competencia del juez contencioso administrativo y (ii) la existencia de una obligación clara, expresa y exigible derivada de la relación laboral y de la seguridad social, permitía dar aplicación al numeral 5º del artículo 2 y al artículo 100 del CPTSS. Naturaleza de los contratos de comisión de estudios suscritos por una entidad pública15

7. En el auto en el auto 499 de 2023 la Corte recordó que la comisión de estudios es una situación administrativa en la que el servidor público, sin perder tal condición, puede dejar de prestar sus servicios de forma temporal para realizar una actividad de formación académica. Ahora bien, dada la potestad reglamentaria que se les otorga a las entidades públicas para reconocer la referida situación administrativa, estas pueden determinar que la comisión de estudios se materialice a través de la suscripción de un contrato de comisión de estudios con el servidor público interesado.

8. En el auto 1330 de 2022, la Sala indicó que el criterio subjetivo u orgánico determina si un contrato es estatal. Así, refirió que: 15 Consideraciones retomadas del CJU-2353. “[e]l artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que son contratos estatales ‘todos los

actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”16

9. En ese sentido, a primera vista, podría pensarse que un contrato de comisión de estudios en el que una de las partes es una entidad pública es un contrato estatal a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y que un proceso ejecutivo originado en este contrato es de los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el numeral 6° del artículo 104 del CPACA.

10. No obstante, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado ha afirmado que un contrato de comisión de estudios celebrado por una entidad pública no es un contrato estatal, en los términos de la Ley 80 de

1993. En efecto, dicha autoridad judicial ha explicado que: “[e]l contrato que celebra un empleado público con su empleador en virtud del otorgamiento de una comisión de estudios no se encuentra sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993 sino a la normativa de derecho laboral público pertinente, a la que le son propias las situaciones administrativas”17.

11. Por ende, es posible concluir que los contratos de comisión de estudios, así estos sean suscritos por una entidad pública con un empleado público, no necesariamente se catalogan como contratos estatales y, en su lugar, se trata de acuerdos sujetos al derecho laboral público.

En ese sentido, la Corte en el auto 499 de 2023 reconoció que esta posición no

ha sido pacífica en el Consejo de Estado. Sin embargo, la Sala Plena decidió decantarse por el criterio según el cual el contrato de comisión de estudios no es un contrato estatal.

12. Así las cosas, esta Corporación en, el auto 499 de 2023, en atención a que la naturaleza del contrato de comisión de estudios y en consideración a la jurisprudencia del Consejo de Estado, estableció como regla de decisión que: “los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones derivadas de un contrato de comisión de estudios suscrito por una entidad pública, al regirse por el derecho laboral y no estar enmarcado en los supuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”.

Caso concreto

13. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto bajo estudio. Esto, por cuanto en principio, es razonable considerar que el contrato de comisión de estudios que motiva el proceso ejecutivo no es un contrato estatal de conformidad con el artículo 32 la Ley 80 de 1993. Por el contrario, el contrato refleja una situación administrativa derivada de la relación laboral del demandado con la 16 Auto 1330 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección A. Sentencia del 26 de octubre de 2017, rad. 25000-2326-000-2005-01411-01(3207-15). universidad demandante, a través de la cual estaba vinculado como profesor asociado adscrito a la Facultad de Artes de la sede Bogotá.

14. Como argumentos concretos que prueban que la comisión especial de estudios es un contrato relacionado con la vinculación laboral se encuentra que está regulado dentro de la normativa de los empleados que tiene cargos docentes. Así, las comisiones especiales de estudio de la Universidad Nacional de Colombia están reguladas en los acuerdos 022 y 024 de 2007. El Acuerdo 022 de 2007 en su artículo primero establece que la comisión es una autorización que se le otorga a un grupo de trabajadores de la Universidad que corresponde al personal docente de la institución. Ese mismo acuerdo en su artículo 2(5) determina que la Comisión Especial de Estudios es aquella en la

que el docente de carrera fue autorizado a realizar estudios de doctorado. Por su parte, el Acuerdo 024 de 2007 en su artículo 3(8)(a) señala que cuando la comisión es remunerada se debe firmar un contrato y constituir una póliza de seguros por ciertos conceptos del contrato.

15. Adicionalmente, en el caso del profesor Martínez Murcia la Universidad Nacional pretende ejecutar rubros propios de la relación laboral como son los salarios que él presuntamente no debió haber percibido. De acuerdo con la Universidad, el demandado no cumplió con su carga docente como profesor de la Facultad de Artes y aun así cobró su salario. Por lo tanto, en este caso se está cuestionando el incumplimiento de obligaciones que se derivan del

contrato de trabajo con la Universidad y que también estaban incluidas en el contrato de comisión de estudios.

16. El asunto tampoco corresponde a los procesos ejecutivos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que el título ejecutivo deriva de un contrato de comisión de estudios, al cual, en principio, no le es aplicable el numeral 6° del artículo 104 del CPACA. Finalmente, el caso se enmarca en la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, atendiendo el numeral 5º del artículo 2 y el artículo 100 del CPTSS, comoquiera que pretende la ejecución de una obligación emanada de la relación laboral entre las partes.

17. Ahora, en este caso no están en conflicto autoridades judiciales de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. No obstante, tal y como lo estableció la Corte, entre otros, en los autos 383 y 1562 de 2022, esta Corporación puede remitir los conflictos a una autoridad que no está presente con el fin de lograr la solución más pronto y darle aplicación a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal.

18. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva sub examine es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2441 a la oficina de reparto de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

Regla de decisión. “Los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones derivadas de un contrato de comisión de estudios suscrito por

una entidad pública, al regirse por el derecho laboral y no estar enmarcado en los supuestos señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Terceray el Juzgado Dieciocho Civil de Circuito de Bogotá y DECLARAR que el conocimiento de la acción de la referencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Segundo. REMITIR el expediente CJU-2441 a la oficina de reparto de Bogotá D.C para que asigne el caso a los jueces laborales de Bogotá - reparto – conforme a lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Terceray el Juzgado Dieciocho Civil de Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del asunto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General