CC - A700-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 700 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2532.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Por medio de la Resolución No. 24148 del 28 de junio de 2012 el Instituto de Seguros Sociales (actualmente, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-) reconoció una pensión de vejez a favor del señor

William Camacho Ovalle1.

2. El 30 de noviembre de 2021, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, modalidad lesividad, Colpensiones solicitó:

(i) se declare la nulidad de la Resolución No. 24148 del 28 de junio de 2012; (ii) se ordene al señor Camacho Ovalle el reintegro de lo pagado con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez; (iii) se indexen las sumas

reconocidas a favor de Colpensiones y; (iv) se condene al pago de intereses a los que hubiere lugar. Las pretensiones se fundamentaron en que, según 1 Expediente digital, documento “01-DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, fls. 1-10. 2 Ibídem. Colpensiones, se reconocieron valores superiores a lo debido como consecuencia de a un error en el cálculo de la mesada pensional3.

3. El asunto correspondió al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda-, el cual, mediante auto del 25 de febrero de 20224, declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso. Esta autoridad fundamentó su decisión en lo previsto en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en delante CPACA), en el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS) y en jurisprudencia del Consejo de Estado5. Señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer conflictos de carácter laboral solamente cuando provengan de una relación legal y reglamentaria, y para conocer de las controversias que se susciten con ocasión de la seguridad social cuando su régimen se encuentre administrado por una entidad pública.

De otra parte, precisó que si la controversia jurídica se refiere a un trabajador oficial o a un particular la competente es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

4. En aplicación de lo anterior, el juzgado administrativo afirmó que no es competente para conocer del presente asunto toda vez que al momento en que el señor Camacho Ovalle adquirió el status pensional, su empleador era la

Universidad Libre, lo que implica que la relación existente entre las partes “se derivó de forma contractual privada”6 y no de una relación legal y reglamentaria.

5. Luego, el asunto correspondió al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 6 de abril de 20227, declaró su falta de jurisdicción y planteó conflicto negativo de competencia8 ante la Corte Constitucional. La autoridad argumentó que la naturaleza de la vinculación del pensionado no modifica la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de lesividad. Ello, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, “la jurisdicción ordinaria no juzga actos administrativos […] donde se cuestiona en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, la validez del que le reconoció la pensión de jubilación a la demandada”9.

6. El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 7 de marzo de 202310, y el expediente fue allegado a su despacho el 10 de marzo del mismo año11. 3 Colpensiones señaló que: “el reconocimiento pensional mediante la resolución No. 24148 del 28 de junio de 2012, es abiertamente contrario a derecho, dado que, al realizar la liquidación correcta, se observa que actualizada al año 2021 asciende a la suma de $3,666,768, la cual es inferior a la que actualmente se encuentra percibiendo por valor de $3,940,927, causando un perjuicio al erario por ser esta Administradora de naturaleza pública”.

4 Ibídem, fls. 660 a 666. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 28 de marzo de 2019, radicación No. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). 6 Expediente digital, documento “01-DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, fls. 660 a 666. 7 Expediente digital, documento “032022-00129 Propone conflicto negativo de competencia.pdf”. . 8 Ibídem. 8 Expediente digital, documento “06AutoFaltaCompetencia”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación No. 2261-15. 10 Expediente digital, documento “03Constancia de Reparto CJU-2532.pdf”.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

201512. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”13.

3. Adicionalmente, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de

jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto14. Segundo, el presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional15. Tercero, el presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa16.

4. La Corte encuentra que este caso se trata efectivamente de un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración.

En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la jurisdicción contenciosa administrativa, representada por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda-, y la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá. En segundo lugar, la controversia se relaciona con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de una resolución expedida por la propia entidad. Finalmente, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento jurisprudencial y/o legal, su falta de competencia para conocer del asunto. Por

un lado, el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segundase basó en el artículo 104 del CPACA, en el artículo 2.1 del CPT y SS. y en jurisprudencia del Consejo de Estado. Por otro 11 Ibídem. 12 “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 13 Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. 14 Auto 155 de 2019. 15 Ibídem. 16 Ibídem. lado, el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado. La competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que presente Colpensiones contra las resoluciones a través de las cuales concedió una pensión es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Reiteración de jurisprudencia17

5. La Corte Constitucional estableció en el auto 316 de 2021 que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un acto administrativo propio que se pronuncia sobre derechos pensionales y en el que no se obtuvo la autorización del titular para revocarlo directamente18.

6. La Corte llegó a esta conclusión a partir de la interpretación sistemática de los artículos 97 y 104 del CPACA19. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”20.

A su vez, según el Artículo 104 del mismo código, la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público21.

7. Por su parte, en el auto 840 de 2021, la Corte estableció que dicha regla es también aplicable a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestos por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”22. Esto es así ya que “la suspensión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de la otra entidad”23. Aquello implica “el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos por la entidad reemplazada”. En consecuencia, “la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos

actos por medio de la denominada acción de lesividad”24. Caso concreto 17 Consideraciones retomadas del auto 052 de 2023. 18 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400 de 2021, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. 19 Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 20 Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 21 La Corte Constitucional, en el Auto 316 de 202, sostuvo que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa”. 22 Auto 840 de 2021. 23 Auto 840 de 2021. 24 Ibidem.

8. En la medida en que en el presente caso Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de demandar un acto administrativo proferido por Instituto de Seguros Sociales que se pronuncia sobre derechos pensionales, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso. Ello, en aplicación de la regla establecida en el Auto 316 de 2021 y ampliada por el auto 840 de

2021. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 24148 del 28 de junio de 2012. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segundapara lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segunda-, y DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segundaes la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensionesen contra de la Resolución No. 24148 del 28 de junio de 2012.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2532 al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Segundapara que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General