CC - A704-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 704 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2566

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial del señor Francisco Javier Cardona Moreno presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra el municipio de Dosquebradas. Con esta, pretende que se declare la nulidad del acto administrativo No SOPD-240-362 del 4 de abril de 2017, que contiene la decisión de dicho ente territorial de negarle el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales. En consecuencia, solicita que se declare la existencia de un vínculo laboral entre el demandante y la entidad accionada y que se condene esta última al pago de los salarios y prestaciones sociales respectivas.

2. En la demanda, el apoderado del accionante manifestó que el señor Francisco Javier Cardona Moreno trabajó vinculado mediante órdenes de prestación de servicios en la Secretaría de Obras Públicas del municipio de

1 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «001.2022-00019DemandayAnexos». CJU 2566 Dosquebradas entre el 14 de abril de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015 y entre el 17 de febrero de 2016 hasta el 17 de agosto de 2016. Aclaró que no recibió el pago de las prestaciones sociales. Indicó que el demandante presentó una solicitud en ejercicio del derecho de petición el 31 de marzo de 2017, reclamando el pago del reajuste salarial y de las prestaciones respectivas. Mencionó que la demandada respondió negando las pretensiones mediante el acto administrativo No. SOPD-240-362 del 4 de abril de 2017.

3. Inicialmente, el proceso fue asignado al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Pereira mediante reparto del día 8 de agosto de 20172. Ese despacho tramitó y falló en primera instancia el asunto. Como la sentencia fue apelada, el caso fue remitido al Tribunal Administrativo de Risaralda y repartido al magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán de esa corporación el día 26 de enero de 20213. Posteriormente, fue reasignado a la magistrada Dufay Carvajal Castañeda, quien emitió Auto del 9 de noviembre de 20214, mediante el cual declaró falta de jurisdicción para instruir el proceso y ordenó remitir la demanda a los juzgados laborales del Circuito de Pereira.

4. En esa providencia, la magistrada ponente explicó que las disposiciones del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, el artículo 4 del Decreto 2127 de 1945, el

artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1083 de 2015 establecen que los servidores públicos vinculados a la administración municipal que realicen labores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Luego, señaló que el numeral 4° del artículo 104 del CPACA asigna exclusivamente el conocimiento de las controversias relativas a los empleados públicos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

5. Mencionó que el numeral 4° del artículo 105 del mismo código excluye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del conocimiento de las disputas entre los trabajadores oficiales y el Estado. Expuso que ese tipo de casos son de conocimiento de la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria, siguiendo lo establecido por el numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Al verificar que el demandante en este caso realizó labores de construcción y sostenimiento de obras públicas concluyó que el proceso se debía tramitar como una disputa sobre la calidad de trabajador oficial, asunto de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

6. Por último, estableció que se apartaba del precedente fijado por la Corte Constitucional en el Auto 492/21, señalando que no estaba de acuerdo con la interpretación que dicha providencia realizó de los fundamentos normativos y jurisprudenciales aplicables El caso fue asignado al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira a través de reparto del 19 de noviembre de 20215. Ese despacho devolvió el asunto a la Oficina de Reparto6, afirmando que la

competencia territorial para instruirlo radicaba en el Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas. 2 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «002.2022-00019ActuacJuz3AdmitivoPei», folio 1. 3 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «002.2022-00019ActuacJuz3AdmitivoPei», folio 460. 4 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «002.2022-00019ActuacJuz3AdmitivoPei», folio 483-512. 5 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «003.2022-00019TramiteJuzgLabCtoPeiyConstancoa», folio 1. 6 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «003.2022-00019TramiteJuzgLabCtoPeiyConstancoa», folio 6. 2 CJU 2566

7. Ese último despacho recibió el proceso el día 25 de enero de 20227. Emitió Auto el 6 de junio de 20228, mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para tramitar el caso y remitió el expediente a la Corte Constitucional. El despacho afirmó que la Jurisdicción Ordinaria asumía el conocimiento de los casos en los que se discutía la existencia de una relación de trabajo con el Estado siempre que las funciones ejercidas por el servidor hayan sido las propias de los trabajadores oficiales.

8. Sin embargo, dio a conocer que esa postura cambió luego de la expedición del Auto 492/21 de la Corte Constitucional. Explicó la motivación de esa providencia y resaltó que la regla de decisión fijada en ese auto estableció que

la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar los casos en los que se discuta la existencia de una relación de trabajo oculta mediante contratos estatales de prestación de servicios. Finalmente, advirtió que se acogía a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional.

9. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 26 de julio de

20229. El reparto fue realizado en sesión virtual del 7 de marzo de 2023 y el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 10 de marzo del citado año10.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado12 que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos en caso de que las autoridades colisionadas señalen que no son competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideren que tienen competencia para instruirlo.

12. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el

7 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «003.2022-00019TramiteJuzgLabCtoPeiyConstancoa», folio 12. 8 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «005. 2022-00019ConflictoNegativoCompetencia». 9 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «Correo remisorio y link». 10 Archivo del expediente digital CJU-0002566 «03Constancia de Reparto CJU-2566». 11 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 12 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 3 CJU 2566 normativo13. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones14. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial objeto de la disputa por la competencia15. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto. Competencia para conocer sobre las controversias relativas a la existencia de relaciones laborales presuntamente encubiertas mediante contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración del Auto 492/21

13. La Corte ha establecido que las disputas sobre la existencia de relaciones

laborales presuntamente ocultas por medio de contratos de prestación de servicios con el Estado son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Específicamente, fijó esa postura en el Auto 492/2116, providencia en la que analizó las disposiciones sobre las formas de vinculación del personal al servicio del Estado, sobre los contratos estatales de prestación de servicios y sobre la competencia para dirimir esos casos.

14. Después de ese análisis, la Corte señaló tres razones para afirmar que estos asuntos son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Primero, porque en ellos se discute la legalidad de contratos estatales y actos administrativos, temas asignados al conocimiento de esa jurisdicción según el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Segundo, pues la revisión de los contratos de prestación de servicios estatales implica un examen de la actuación de la administración.

15. Y tercero, porque en estas disputas no existe claridad sobre la existencia del vínculo laboral con el Estado. Es decir, no se puede aplicar criterios de competencia relativos a las funciones del trabajador -criterio funcionalo referentes a la entidad que lo vinculó -criterio orgánicosi no se sabe que realmente se configuró una relación de trabajo con el Estado. Además, la Corte aclaró que revisar las funciones desempeñadas por los contratistas demandantes en esta clase de asuntos podría constituir un examen de fondo del caso.

III. CASO CONCRETO En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

13 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 16 Auto 492/21, expediente CJU-317, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 CJU 2566

16. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo porque existe una tensión entre la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridades judiciales que declararon no tener competencia para conocer del asunto.

17. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo considerando que acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Francisco Javier Cardona Moreno contra el municipio de Dosquebradas, en la que el

demandante reclama la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales, así como ciertas medidas de restablecimiento del derecho.

18. Por último, observa que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

19. El señor Francisco Javier Cardona Moreno pretende que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual el municipio de Dosquebradas le negó el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales.

Igualmente, reclama que se declare la existencia de una relación laboral con la entidad demandada y que se le reconozcan los salarios y prestaciones sociales respectivas. Según el demandante, dicho ente territorial disfrazó esa relación de trabajo con el Estado mediante órdenes de prestación de servicios.

20. En otras palabras, este asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siguiendo la regla establecida en el Auto 492/21.

Por lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda para lo de su

competencia y para que comunique esta decisión.

21. Regla de decisión: «La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.»17 17 Regla de decisión establecida en el Auto 492/21.

5 CJU 2566

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Risaralda conocer sobre la demanda presentada por Francisco Javier Cardona Moreno contra el municipio de Dosquebradas. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2566 al Tribunal Administrativo de Risaralda para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas y a los interesados en este asunto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado 6 CJU 2566

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7