CC - A705-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 705 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2570

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil, Santander

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de enero de 2021, Héctor Ruíz Castellanos (en adelante, el demandante), a través de apoderado judicial, interpuso demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Suaita, Santander, y la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Suaita S.A. E.S.P.

Suaitana de Servicios Públicos S.A. E.S.P1. (en adelante, los demandados). Esto, con la finalidad de “obtener el reconocimiento y pago de las acreencias 1 Expediente digital. documento constitución de la empresa (1).pdf. Según los estatutos de composición de la empresa se evidencia que esta es una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial. Expediente CJU-2570

M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera laborales dejadas de cancelar [al demandante], por parte de las entidades accionadas, como consecuencia de la relación laboral continua e ininterrumpida comprendida desde el primero (01) de Enero del año dos mil cuatro (2.004) al treinta (30) de Junio del año dos mil veinte (2020)”2. Así, solicitó que (i) se declare la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad entre las partes y (ii) se condene a las demandadas al pago de cesantías, intereses a las cesantías, sanción moratoria por la no consignación de cesantías, primas de servicios, vacaciones no disfrutadas, seguridad social, sanción por falta de pago y demás derechos que resulten probados3.

2. El demandante señaló que, inicialmente, “laboró para el municipio de Suaita, Santander, entre el 1 de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2017, bajo una relación laboral oculta en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios, ejerciendo el cargo de recolector de basuras al servicio del municipio”4. Y, posteriormente, “el 29 de diciembre de 2017, se creó la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Suaita S.A. E.S.P. Suaitana de Servicios Públicos S.A. E.S.P.”5. A partir del 1 de enero de 2018, esta empresa asumió la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Suaita, Santander, por lo

que a partir de esa fecha Héctor Ruíz Castellanos continuó prestando idénticos servicios para la empresa Suaitana de Servicios Públicos S.A. E.S.P. de forma ininterrumpida hasta el 30 de junio del 2020.

3. El demandante señaló que “desarrolló sus labores en un horario de jornada continua comprendido desde las cinco de la mañana (05:00 a.m.) hasta las cinco (05:00 p.m.), de lunes a sábado, laborando ocasionalmente domingos y festivos, de acuerdo a la necesidad del servicio”6. Además, destacó que “[l]a prestación del servicio se realizó de manera personal”7 y “bajo continua subordinación y dependencia”8 y que “recibía un salario mensual por las labores desempeñadas”9. Adicionalmente, el demandante presentó reclamación administrativa ante las demandadas, en la que solicitó “el reconocimiento y pago de las prestaciones y acreencias laborales dejadas de cancelar […] como consecuencia de la relación laboral comprendida desde el primero (01) de Enero de dos mil cuatro (2004)”10 hasta el 30 de junio de

2020. La Alcaldía de Suaita respondió que “se tiene que el [demandante] se vinculó a la administración municipal a través de contratos de prestación de servicios”11. 2 Expediente digital. 01EscritoDemanda.pdf, p. 1. 3 Expediente digital. 01EscritoDemanda.pdf, pp. 5 – 15. 4 Expediente digital. 01EscritoDemanda.pdf, p. 1. 5 Expediente digital. 03AnexosDemanda.pdf., pp. 1 – 5. 6 Expediente digital. 01EscritoDemanda.pdf, p. 2.

7 Ib. 8 Ib. 9 Ib. 10 Expediente digital. 03AnexosDemanda.pdf., pp. 84 – 106. 11 Ib., p. 109 “en los cuales desarrolló y ejecutó objetos contractuales definidos, con actividades y alcances específicos, sin subordinación alguna para con la entidad contratante y por ende se reitera que el municipio de Suaita, no puede reconocer ninguna acreencia laboral por no encontrarse obligado a ello”. Página 2 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

4. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander. En audiencia pública del 7 de marzo de 2022, el juzgado ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos por falta de jurisdicción. Como fundamento, (i) invocó el artículo 16 del Código General del Proceso, el Auto 140 de 2020 de la Corte Suprema de Justicia y las sentencias C-537 y T-064 de 2016 de la Corte Constitucional, referentes a las nulidades generadas en los procesos por falta de competencia por no cumplirse los factores subjetivo y funcional. (ii) Respecto de las modalidades de contratación de los particulares para la prestación de servicios con el Estado o entidades públicas, mencionó el Auto 492 de 202112 y determinó que “con base en las pretensiones del demandante y los elementos probatorios aportados se puede ver que prestó su servicio personal y que lo hizo a través de una modalidad contractual permitida en las normas legales y se está pidiendo una declaración de realidad o prevalencia, es decir, que se declare por el funcionario competente el vínculo que existió […]

fue una relación laboral, en virtud del principio constitucional de la realidad […;] contratos que fueron celebrados al abrigo de la Ley 80 de 1993 y que obviamente implica una voluntad contractual de la administración y obviamente cualquier discusión y controversia como ya se ha señalado, no puede hacerse frente a los jueces ordinarios civiles, sino ante su juez natural que para el caso concreto como lo ha dicho la jurisprudencia citada es el juez contencioso administrativo”13.

5. Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, Santander. Por medio del auto de 25 de marzo de 202214, el juez

(i) avocó el conocimiento del caso; (ii) declaró sin efecto ante esa jurisdicción lo actuado ante el juzgado de origen y (iii) inadmitió la demanda promovida por Héctor Ruíz Castellanos. Frente a esta decisión la apoderada del demandante interpuso recurso de reposición.

6. Mediante auto del 1 de junio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, Santander, resolvió (i) reponer el auto de 25 de marzo de 2022, proponer conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional y (ii) remitir el expediente a esta autoridad para que dirimiera el referido conflicto. El juez invocó el artículo 2.1 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social y jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia15, y concluyó que “la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la que debe conocer del presente proceso, pues se

pretende dentro del libelo demandatorio [sic] dar aplicación al principio de la realidad sobre las formas, esto es, que a pesar de haber suscrito el demandante formalmente contratos de prestación de servicios incluso regidos por Ley 80, en la realidad lo que se pretende es que se declare la existencia de una verdadera relación laboral”16. 12 Reiterado por el Auto 738 de 2021 de la Corte Constitucional. 13 Expediente digital. 23Audiencia.mp4. minuto 35 a 47. 14 Expediente digital. 28AutoInadmisorioJurisdiccionOrdinaria.pdf 15 Sentencias 10610-2014 y 17470-2014 SL. CSJ. 16 Expediente digital. 32AutoResuelveRecursoReposicion.pdf, pp. 5 – 6. Página 3 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

7. Mediante oficio del 27 de julio de 202217, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, Santander, remitió el expediente a la Corte Constitucional.

8. En sesión de 7 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora18.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados

Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander, y Segundo Administrativo

de San Gil, Santander, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda laboral interpuesta por Héctor Ruíz Castellanos en contra del municipio de Suaita, Santander, y la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Suaita S.A. E.S.P. Suaitana de Servicios Públicos S.A. E.S.P. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”19. La Corte Constitucional ha 17 Expediente digital. 34EnvioExpCompetenciaCorte20220003200.pdf

18 A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 10 de marzo de 2023. 19 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. Página 4 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo20, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”21.

2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa22.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto23.

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por Héctor Ruíz Castellanos configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander, que integra la jurisdicción ordinaria y (b) el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, Santander, que forma parte de la jurisdicción contenciosa administrativa 24. (ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda una demanda laboral, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las 20 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 21 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 22 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.

23 Ib. 24 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”. Página 5 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 4 y 6).

4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los Autos 492 y 901 de 2021

12. En el Auto 492 de 202125, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones.

Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

13. En el Auto 901 de 202126, la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró el Auto 492 de 2021 para aquellos eventos en los que el conflicto de jurisdicciones surge en el marco de un proceso ordinario laboral, que no de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, la Corte señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las cuales se “cuestiona la legalidad de actuaciones de la

administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo”. Lo anterior, 25 CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas”. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos “contratos de orden de prestación de servicios”. 26 CJU-154. La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado laboral y uno administrativo. Esto, con ocasión de la demanda ordinaria laboral instaurada por el demandante, en contra de una ESE, por medio de la cual pretendía que se declarara que “existió un contrato de trabajo durante 7 periodos diferentes de prestación de servicios (…)”. Página 6 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera porque (i) es “la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración” y (ii) dispone de “mecanismos de defensa idóneos para

controvertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación de servicios con el Estado”.

14. Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

5. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto el demandante (i) afirma haber prestado sus servicios por medio de contratos de prestación de servicios suscritos con las entidades demandadas, lo cual se corroboró por el municipio de Suaita, Santander (párr. 3), y (ii) pretende el reconocimiento de la relación laboral con las mismas. Para lo anterior, el demandante presentó reclamación administrativa ante la Alcaldía Municipal de Suaita, Santander y ante Suaitana de Servicios Públicos S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial, sin obtener respuesta favorable a su solicitud27 (párr. 3). Por tanto, (iii) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicios, lo que implica un “juicio sobre la actuación de las entidades públicas” demandadas28.

16. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU2570 al Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente

decisión.

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander, y el Juzgado Segundo 27 Expediente digital. 03AnexosDemanda.pdf, pp. 84 – 106. 28 El municipio de Suaita, Santander, es una entidad territorial del orden municipal y la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Suaita S.A. E.S.P. Suaitana de Servicios Públicos S.A.

E.S.P., es una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial, según documento de composición de la empresa. Página 7 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Administrativo de San Gil, Santander, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, Santander, es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Héctor Ruíz Castellanos en contra del municipio de Suaita, Santander, y la Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Suaita S.A. E.S.P. Suaitana de Servicios Públicos S.A. E.S.P. Segundo. REMITIR el expediente CJU-2570 al Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, Santander, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado Página 8 de 9 Expediente CJU-2570 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 9 de 9