CC - A706-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral según cláusula general de competencia

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 706 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2612

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de septiembre de 2017, Adolfo Guamanga Iles (en adelante, el demandante) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) y la Nación – Ministerio del Trabajo. Esto, con la finalidad de que dichas entidades reconozcan y paguen al demandante (i) “la retroactividad de la pensión mínima legal mensual que le fue reconocida de manera definitiva dentro de los parámetros de la [L]ey 418 de 1997, por ser víctima de la

Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera violencia”1, desde el 17 de octubre de 2005; (ii) las dos “mesadas adicionales

en junio y diciembre de cada uno de los años causados por la retroactividad”2; (iii) “la retroactividad de las mesadas pensionales” desde el 17 de octubre de 2005 y “hasta la fecha en que se encuentre ejecutoriada la sentencia definitiva y subsiguientes que se llegaren a causar”3, y (iv) los intereses moratorios o la indexación de las sumas adeudadas, entre otras.

2. El demandante señaló que, por medio de la Resolución GNR 299497 de 29 de septiembre de 2015, Colpensiones le reconoció la “pensión especial por víctimas de la violencia”4, desde el 11 de marzo de 2015, fecha en la que solicitó su reconocimiento. Lo anterior, pese “a que la fecha de estructuración de la invalidez-pérdida de capacidad laboral (…) se materializó” el 17 de octubre de 20055. Por lo anterior, el actor interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la referida resolución. Mediante las Resoluciones GNR 406793 de 14 de diciembre de 2015, y VPB 23149 de 25 de mayo de 2016, Colpensiones confirmó la Resolución GNR 299497. En concreto, no accedió a la solicitud de reconocer la prestación desde la fecha en que ocurrió el hecho que ocasionó la pérdida de capacidad laboral.

3. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá. Por medio del auto de 2 de septiembre de 2019, el juez resolvió su falta de jurisdicción y, en consecuencia, ordenó remitir el

expediente a los juzgados administrativos de Bogotá. Lo anterior, de conformidad con lo previsto por los artículos 46 de la Ley 418 de 1997 y 2.4. del CPTSS, así como por el Decreto 600 de 2017. La autoridad judicial señaló que la prestación “no surge como consecuencia de la condición de afiliado, usuario o beneficiario del Sistema General de Seguridad Social del demandante, sino que [,] por el contrario, la misma tiene como origen la condición de ser víctima de la violencia, con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50% precisamente como consecuencia del conflicto armado”6. Refirió que, con anterioridad al Decreto 600 de 2017, el reconocimiento y pago de la referida prestación correspondía al Instituto de Seguros Sociales, ahora Colpensiones. De hecho, enunció que, en el caso sub examine, Colpensiones reconoció la prestación al demandante. Pese a lo anterior, explicó que esto no “modifica la naturaleza de la prestación reclamada, la cual, se reitera, tiene un componente humanitario en atención a la condición de víctima de la violencia del aquí accionante y a los deberes del 1 Expediente digital, “051-2019-617”, pp. 14 y 155. 2 Ib. 3 Ib., p. 155. 4 Ib., p. 137. 5 Ib., p. 12. 6 Ib., p. 224. El juez citó apartes de la sentencia C-767 de 2017, en la que la Corte precisó que la prestación no tiene fuente en el Régimen General de Pensiones, sino “en el marco de los derechos humanos y de los deberes

constitucionales del Estado colombiano”. En dicha sentencia, la Corte Constitucional señaló que “el objeto de la prestación estipulada en la Ley 418 de 1997 fue mitigar los impactos producidos en el marco del conflicto armado interno, hecho distinto a las contingencias que cubre[n] las prestaciones de la Ley 100 de 1993 (…)”. Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Estado”7. El actor interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra del referido auto. No obstante, por medio del auto de 11 de octubre de 2019, el juez los rechazó por improcedentes.

4. El 18 de diciembre de 2019, el proceso fue asignado al Juzgado

Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá8. Por medio del auto de 25 de febrero de 2020, el juez señaló que “el asunto de la referencia es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral” y, en consecuencia, remitió el conflicto a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a lo instituido por el artículo 112.2 de la Ley 270 de 19969. Con fundamento en los artículos 104 del CPACA y 2.4 de la Ley 712 de 2001, el juez explicó que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “le corresponde conocer de asuntos laborales que estén originados en situaciones legales y reglamentarias”, y a la jurisdicción ordinaria laboral “los que provengan de un contrato de trabajo (trabajadores oficiales y particulares)”10. En concreto, adujo que el demandante “no tuvo la calidad de servidor público

bajo una relación legal y reglamentaria con el Estado, es decir, no era un empleado público, sino que fue una persona que con ocasión de su pérdida de capacidad laboral y ante la falta de ingreso alguno para solventar las consecuencias derivadas del conflicto armado, fue pensionado por” Colpensiones11. Por lo demás, el juez citó un auto de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el que resolvió un conflicto similar y asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral12.

5. En sesión de 28 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 30 de marzo de la misma anualidad, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho13.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 7 Ib. 8 Por medio de correo electrónico de 4 de agosto de 2022, la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá remitió el expediente del asunto a la Corte Constitucional. En dicho correo, señaló que “el destino inicial de este es el Consejo Superior Sala Disciplinaria”, pero que “en la actualidad estos conflictos son dirimidos por la [C]orte [C]onstitucional”. 9 Expediente digital, “051-2019-617”, pp. 240 y 241. 10 Ib., p. 239. 11 Ib. 12 Auto de 6 de marzo de 2013, rad. 2012-02303-00. En este auto, la Sala Disciplinaria asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral. Señaló que, “si bien es cierto que la pensión creada para las víctimas de la

violencia, no debe estar sujeta a los tiempos de cotización y demás requisitos previstos en el régimen general de pensiones, contenida en la Ley 100, modificada por la Ley 797 de 2003, no por ello significa que tal prerrogativa no sea parte del Sistema de Seguridad Social Integral (…), pues, simplemente para la concesión de tal pensión especial, se requieren los siguientes requisitos: Que la persona que pretende beneficiarse de la pensión mínima especial de invalidez haya perdido el 50% o más de la capacidad laboral con ocasión de un acto que se perpetre en el marco del conflicto interno (atentado terrorista), que sea valorada por la Junta Regional de invalidez competente y que, el beneficiario carezca de otras posibilidades de adquirir una pensión” (ib., p. 240). 13 Cfr. Expediente digital “03CJU-2612 Constancia de Reparto”. Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la reliquidación y el pago de la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y

normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia para conocer procesos en los que se pretende el reconocimiento y pago de la referida prestación (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”14. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo15, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 16.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de

2. Presupuesto naturaleza judicial, no política o administrativa17.

14 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 15 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 16 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 17 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera objetivo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto18.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer de la demanda instaurada por Adolfo Guamanga Iles configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque: (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos

autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, al Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo19. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda iniciada por Adolfo Guamanga Iles, la cual es de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia para conocer los procesos en los que se pretende el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado

10. En el Auto 104 de 202220, la Corte Constitucional fijó la siguiente regla de decisión: “Conforme a lo previsto por el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, en aquellos eventos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la llamada a conocer este tipo de controversias, toda vez que se trata de una prestación relacionada con el procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116

de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 18 Ib. 19 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados […] laborales // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”. 20 Este auto fue reiterado por la Sala Plena en el Auto 447 de 2022. Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Sistema General de Seguridad Social”. La Sala Plena reconoció que esta prestación no tiene fuente en el Régimen General de Pensiones. Sin embargo, precisó que tiene relación con la seguridad social, porque “(i) tiene en cuenta el concepto de invalidez previsto en la Ley 100 de 1993; (ii) su monto mínimo se rige también por la Ley 100 de 1993; (iii) era cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional, ‘cuenta especial de la Nación sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social’ creada por el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y (iv) su reconocimiento fue asignado a Colpensiones”.

5. Caso concreto

11. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente

para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que, de conformidad con lo previsto por el artículo 2.4 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral es competente para examinar la demanda interpuesta por Adolfo Guamanga Iles. Esto, porque las pretensiones del demandante están relacionadas con la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado, la cual tiene relación con la seguridad social. En consecuencia, la autoridad judicial competente para conocer de la demanda es el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2612 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo, ambos del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Treinta y Tres Laboral es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Adolfo Guamanga Iles, en contra de la Nación – Colpensiones y de la

Nación – Ministerio del Trabajo. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2612 al Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, así como al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General Expediente CJU-2612 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera