CC - A710-2024

A710-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-710/24

SOLICITUD DE MODULACIÓN DE LAS ÓRDENES DE SENTENCIA DE TUTELA-Rechazar por incumplimiento de requisitos

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Auto 710 de 2024

Referencia: solicitud de modulación de laSentencia T-606 de 2015

Acción de tutela presentada por JonatánPacheco Yáñez contra el Ministerio deAmbiente y Desarrollo Sostenible, la UnidadAdministrativa del Sistema de ParquesNacionales Naturales y otros.

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integradapor la Magistrada Natalia Ángel Cabo y los Magistrados Juan Carlos CortésGonzález y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de suscompetencias constitucionales y legales, profiere el siguienteAUTO

I. ANTECEDENTES

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de septiembre de 2015, la Sala Sexta de Revisión de la CorteConstitucional, profirió la Sentencia T-606 de 2015. La Sala tuteló los derechosfundamentales al mínimo vital y móvil, a la vida, a la seguridad alimentaria, ala participación, al trabajo y a la dignidad humana del señor Jonatán PachecoYánez, los miembros de la Cooperativa de pescadores de Barlovento y demáspescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona. 2. En consecuencia, la Sala profirió una serie de órdenes complejas, entreellas, ordenó “la construcción de una mesa de trabajo para lograr lacompensación de los pescadores artesanales del Parque Nacional Natural

Tayrona”[1], para ello deberían diseñar un plan de compensación que “quegarantice a los pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona lasatisfacción de sus derechos fundamentales al trabajo, soberanía alimentaria ymínimo vital”. Además, la Gobernación de Magdalena transitoriamente y hastaque sea diseñado y ejecutado el plan de compensación a los Pescadoresartesanales del Parque Nacional Natural Tayrona, debería brindar un apoyoalimenticio y económico de carácter transitorio a las personas quetradicionalmente ejercían esta actividad y que no cuentan con los recursosnecesarios para satisfacer su derecho al mínimo vital y subsistencia digna. 3. Dentro del trámite de desacato que adelanta el Tribunal Administrativo delMagdalena, mediante Auto del 22 de enero de 2024 dicha autoridad judicialordenó remitir “el escrito presentado por la Secretaría de DesarrolloEconómico de la gobernación del Magdalena, junto con copia de la presenteprovidencia, a la H. Corte Constitucional, con la finalidad que provea sobrela solicitud de modulación presentada por el ente territorial”. En suconcepto, “la determinación de competencias en materia de gestión social ydesarrollos productivos es una tarea compleja, por lo tanto, debe ser la CorteConstitucional quien decida si la orden del apoyo alimenticio y económico decarácter transitorio la puede asumir otra autoridad diferente a la gobernación”.Esta decisión fue recibida por este despacho el 21 de febrero de 2024.

4. Si bien en el correo se adjuntó un escrito de la Secretaría de DesarrolloEconómico de la gobernación del Magdalena, este no parece tener relación conla solicitud de modulación. Sin embargo, del Auto del 22 de enero de 2024 seextrae que en dicha solicitud “la entidad coordinadora del plan decompensación, solicitó que se module la sentencia T-606 de 2015 y se ordene ala Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia, a la Agencia deDesarrollo Rural, a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca y a laalcaldía distrital de Santa Marta, para que asuman el pago del auxilioeconómico transitorio que hasta la fecha viene reconociendo la gobernación delMagdalena”. II. CONSIDERACIONES 1. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución la protección otorgada porel juez de tutela “consistirá en una orden para que aquel respecto de quien sesolicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”. Cuando dicha orden esadoptada en sede de revisión por la Corte Constitucional, según lo dispuestopor el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, la decisión debe “sercomunicada inmediatamente al juez o tribunal competente de primerainstancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará lasdecisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”. 2. Teniendo en cuenta lo anterior, el juez de primera instancia es competentepara adelantar dos procedimientos destinados a obtener la materialización delas órdenes proferidas por la Corte Constitucional en los fallos de tutela. Elprimero de ellos es el trámite de cumplimiento y el segundo es el incidente dedesacato. Las diferencias entre estos dos mecanismos procesales han sidoobjeto de pronunciamiento por esta Corporación en diferentes

oportunidades[2]. 3. De igual forma, esta Corporación ha establecido que el trámite de estos dosprocedimientos puede darse en forma paralela o independiente, pero que, entodo caso, “el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez de tutela que consiste en hacer cumplir la orden de tutela”[3]. El juez de primerainstancia tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar el goce de los derechos conculcados hasta tanto mantiene la competencia[4].

4. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, “de manera excepcional y ante situaciones límite”[5], la Corte puede asumir la verificacióndel cumplimiento del fallo de tutela que ha proferido. Esto sucede cuando: “(i) el juez, a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de lasentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) se hapresentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin queel juez de primera instancia haya podido adoptar medidas [efectivas], ocuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) el juez deprimera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;(iv) la autoridad desobediente es una Alta Corte; (v) resulte imperiososalvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional;(vi) la intervención de la Corte sea indispensable para la protecciónefectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y (vii)se trata de órdenes complejas emitidas en presencia de un estado de cosasinconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, (…) paracuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción

de nuevas determinaciones”[6].

5. Ahora bien, si no se cumple con alguna de las situaciones excepcionales eljuez de primera instancia mantiene la competencia que le fue conferida por elDecreto Estatutario 2591 de 1991 para adoptar las medidas que se requierancon el propósito de asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en lasentencia de tutela. 6. Cuando dentro del trámite de desacato se solicita la modulación de unaorden, el juez de primera instancia debe tener en cuenta que, aunque ladecisión de amparo del derecho fundamental es inmutable, las órdenesadoptadas para asegurar su protección pueden ser moduladas por él, en tantojuez competente respecto del cumplimiento, aun cuando dichas órdenes hayan sido proferidas por la Corte Constitucional[7]. 7. No obstante, es importante subrayar que la modulación solo procede enforma excepcional y ante la necesidad de “modificar o alterar aspectosaccidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando oamenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado suprotección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesariopara asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades”[8]. 8. Si bien la jurisprudencia ha reconocido la necesidad de modular el fallocuando sea imposible cumplir con lo ordenado, también ha precisado que “sedebe tratar de una verdadera imposibilidad, [pues] no cualquier dificultad para

facultades”[8]. 8. Si bien la jurisprudencia ha reconocido la necesidad de modular el fallocuando sea imposible cumplir con lo ordenado, también ha precisado que “sedebe tratar de una verdadera imposibilidad, [pues] no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta deba ser tenida por imposible”[9]. Alrespecto, cabe agregar que la imposibilidad no debe derivarse de lasactuaciones o medios elegidos por los obligados a cumplir el fallo paraalcanzar el objetivo fijado por la sentencia de tutela.9. Ahora bien, si la imposibilidad se acredita debidamente, las modificacionesefectuadas por el juez de primera instancia deben seguir rigurosamente las

reglas dispuestas en la Sentencia T-086 de 2003[10]. (i) La facultad demodificación debe ejercerse con la finalidad precisa de lograr el cumplimientode la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallocon el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado.(ii) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, encuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello seanecesario para alcanzar dicha finalidad. (iii) La nueva orden que se profiera,debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida ycompensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz. 10. En particular, en la Sentencia SU-034 de 2018 esta Corporación reiteró queen determinados eventos el juez instructor del desacato tiene la posibilidad demodular “las órdenes de tutela -particularmente tratándose de órdenescomplejas en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan delconcurso de varios sujetos o entidades (v.gr. asuntos de política pública)- en elsentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la mismaen sus aspectos accidentales (…)”. Dicha modulación debe verificar lossiguientes parámetros o condiciones de hecho: (i) si la orden original nuncagarantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en uncomienzo pero luego devino inane; (ii) si implica afectar de forma grave,directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual eljuez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menorreducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción demanera inmediata y eficaz–; y (iii) si es evidente que lo ordenado siempre seráimposible de cumplir.

Caso concreto 11. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Magdalena, juez deprimera instancia de la acción de tutela de la referencia, remitió la solicitud demodulación del fallo a la Corte teniendo en cuenta que la determinación decompetencias en materia de gestión social y desarrollos productivos es unatarea compleja, por lo tanto, debe ser la Corte Constitucional quien decida sila orden del apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio la puedeasumir otra autoridad diferente a la gobernación. La solicitud efectuada por elTribunal -donde le solicita a la Corte resolver sobre la solicitud de modulaciónpresentada por el ente territorialno es de recibo por varias razones. 12. En primer lugar, la solicitud de modulación se presentó dentro del trámitede un incidente de desacato. Por ello, la Sala debe determinar si le correspondeasumir el incidente de desacato para efectos de pronunciarse sobre lamodulación del fallo. 13. La Corte considerar que no tiene competencia para asumir el incidente dedesacato pues no se cumple con ninguna de las situaciones límite para ello. LaSentencia T-606 de 2015 emitió ordenes complejas pues “consagranun entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben hacerse paraintervenir en el asunto concreto y en el marco de las denuncias hechas en elescrito de tutela, con el fin de asegurar el ejercicio de los derechos

fundamentales” [11]. Acorde con lo dispuesto en el Auto 269 de 2021 loanterior “no supone que siempre que se esté en presencia de órdenescomplejas, la Corte deba asumir el conocimiento de los procedimientosdestinados a garantizar el cumplimiento del fallo”. Adicionalmente, si bien sepresentó la solicitud de modulación de una orden compleja, esta orden “no sedio en marco en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta aun conjunto amplio de personas, (...) para cuya efectividad es necesario unpermanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones”. 14. Adicionalmente, ninguna de las otras causales se configuran en este caso,el Tribunal cuenta con la oportunidad y los elementos de juicio necesarios paraadoptar medidas conducentes que garanticen el cumplimiento de la sentencia yeviten la eventual desobediencia de los obligados, las órdenes no tienen pordestinatario a una Alta Corte, tampoco resulta imperioso salvaguardar lasupremacía del ordenamiento constitucional ni es indispensable que la Corteintervenga para asegurar la protección de los derechos vulnerados. 15. En segundo lugar, se reitera que el juez de primera instancia mantiene lacompetencia que le fue conferida por el Decreto Ley 2591 de 1991 paraadoptar las medidas que se requieran con el propósito de asegurar elcumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de tutela. Dentro deellas, asegurar el efectivo cumplimiento de la orden dirigida a la Gobernacióndel Magdalena para garantizar un apoyo alimenticio y económico de caráctertransitorio a las personas que tradicionalmente ejercían esta actividad y queactualmente no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer su derechoal mínimo vital y subsistencia digna. 16. Con el fin de adoptar un decisión definitiva sobre la modulación solicitadapor la Secretaría de Desarrollo Económico de la gobernación del Magdalena, elTribunal Administrativo del

no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer su derechoal mínimo vital y subsistencia digna. 16. Con el fin de adoptar un decisión definitiva sobre la modulación solicitadapor la Secretaría de Desarrollo Económico de la gobernación del Magdalena, elTribunal Administrativo del Magdalena deberá dar estricto cumplimiento a lospresupuestos dogmáticos expuestos en los fundamentos 6 al 10 de estaprovidencia. 17. Para finalizar, la Sala advierte que, según informó la Secretaría deDesarrollo Económico de la Gobernación del Magdalena, hasta la fecha lagobernación ha asumido el pago del auxilio económico transitorio ordenado enla Sentencia T-606 de 2015. Esta orden, como lo indicó el juez de instancia enel Auto del 22 de enero de 2024, es transitoria “hasta que sea diseñado yejecutado el plan de compensación a los Pescadores artesanales del ParqueNacional Natural Tayrona”. Por lo tanto, a dicha entidad territorial lecorresponde concentrar sus esfuerzos en el diseño y la ejecución de dicho planpara, de esta forma, garantizar de forma definitiva a los pescadores artesanalesdel Parque Nacional Natural Tayrona la satisfacción de sus derechosfundamentales al trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital. 18. Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Novena deRevisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero. RECHAZAR la solicitud remitida por el Tribunal Administrativodel Magdalena a propósito de la petición elevada ante el Tribunal por laSecretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Magdalena,respecto de modulación de la orden tercera proferida en la Sentencia T-606 de2015.

Segundo. Por medio de la Secretaría General, COMUNICAR a las partes delproceso de tutela y al Tribunal Administrativo del Magdalena la decisiónadoptada en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] De acuerdo con la orden, dicha Mesa debe contar con la participación de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, laUnidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder -, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, el Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena-, la Defensoría del Pueblo del Magdalena, la Procuraduría General de la Nación, la Gobernación del Magdalena y las diversas asociaciones de pescadores artesanales delParque Nacional Natural Tayrona.” [2] “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garana constucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumentodisciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objeva, la exigida para el desacato es subjeva. iii) La

competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los arculos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legaldel desacato está en los arculos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normavo, existen puntos deconjunción y de diferencia. iv) El desacato es a peción de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público”(sic). Ver Sentencias SU-158 de 2003, T-458 de. 2003 y T-744 de 2003. [3] Ibídem. [4] Decreto 2591 de 1991, artículo 27. [5] Entre otros, sentencia SU-1158 de 2003, autos 615A de 2019, 033 de 2016, 037 de 2010, 177 y 271 de 2009, 178 de 2008; 057 de 2007,249 de 2006, 96B de 2005 y 149A de 2003. [6] Autos 001 de 2021, 615A de 2019, 033 de 2016 y 032 de 2011. Sobre el primer caso, cf. Auto 343 de 2006; sobre el segundo, auto 184de 2005, 010 y 045 de 2004, y sentencia SU-1185 de 2001; sobre el tercero, autos 012 y 316 de 2008; sobre el cuarto, autos 249 de 2006 y 316 de 2008; sobre el quinto, auto 149A de 2003; sobre el sexto, ibid; y sobre el séptimo, autos 035 de 2009, 106 y 009 de 2008, 176 y 177de 2005 y 050 y 185 de 2004.

[7] Auto 052 de 2020. [8] Sentencia T-086 de 2003. [9] Ibid. [10] Autos 343 de 2022 y 001 de 2021. [11] Auto 548 de 2017.