CC - A720-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 720 DE 2023

Ref.: CJU - 2758

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, y el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a través de apoderado, promovió una demanda ordinaria laboral en contra de la señora Berta Beatriz Julianes Rodríguez. Esto con el propósito de que se declare la nulidad de cinco actos administrativos - las resoluciones 0001302881, 01309402, 01408963, 16374 y 2895expedidas por la extinta Empresa Puertos de 1 Del 26 de mayo de 1981. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 2 Del 10 de febrero de 1982. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 3 Del 13 de abril de 1991. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf).

Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger Colombia y que reconocieron la pensión del señor Mariano Barreneche (q.e.p.d)6. Asimismo, solicitó la declaración de nulidad de cuatro resoluciones – 008957, 4878, RDP0002749 y RDP00753710 – proferidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia y la UGPP, que reconocieron y modificaron la sustitución pensional a la señora Berta Beatriz Jolianis Rodríguez. Dicha pretensión de nulidad la sustentó en que el causante era un empleado público y no un trabajador oficial11. Como medida de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó el reintegro de todo el dinero recibido por concepto de la pensión de jubilación con el respectivo retroactivo.

2. Efectuado el reparto, mediante auto del 16 de febrero de 201612, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Lo anterior, por cuanto el poder otorgado a la apoderada del demandante iba dirigido al Tribunal Contencioso Administrativo para interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). Además, según el artículo 104 de la misma ley, la jurisdicción contenciosa administrativa debe conocer de los litigios y controversias originados en actos, contratos, hechos omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Así, rechazó

la demanda y la remitió a los juzgados administrativos del Circuito de Santa Marta.

3. Posterior al nuevo reparto, y surtidas algunas actuaciones procesales13, incluida el reajuste de la demanda ordinaria a una acción de nulidad y 4 Del 31 de julio de 199. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 5 Del 13 de marzo de 1997. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 6 Ver folio 8 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 7 Del 7 de julio de 2009. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 8 Del 5 de mayo de 2011. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 9 Del enero 7 de 2014. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 10 Del 4 de marzo de 2014. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 11 Ver folio 11 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 12 Ver folios 547 a 548 del expediente digital. 13 Primero, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta, mediante auto del 15 de abril de 2016, rechazó la demanda por falta de competencia por el factor cuantía y la remitió al Tribunal Administrativo del Magdalena (Ver folios 551 al 553 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). Segundo, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto

del 1 de julio de 2016, inadmitió la demanda (ver folios 558 al 559 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). Tercero, la demandante presentó la subsanación de la demanda y solicitó una medida de suspensión provisional de las resoluciones demandas (ver folios 564 al 569 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). Cuarto, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto del 3 de noviembre de 2016, admitió la demanda y solicitó el pago de los gastos ordinarios (ver folios 576 al 577 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). Quinto, como no fue posible la notificación de la parte demandada, el Tribunal Administrativo emplazó a la señora Berta Beatriz Jolianis Rodríguez y se le nombró un curador ad litem (ver folios 603, 607 y 608 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). Sexto, la curadora ad litem presentó excepciones de mérito en contra de la demanda (ver folios 628 y 629 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). 2 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger restablecimiento del derecho14, el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de auto del 14 de junio de 202215, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones. Afirmó que la jurisdicción contenciosa, según los artículos 104 y 105 del CPACA, solo conoce los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos. Igualmente, mencionó jurisprudencia del Consejo de

Estado16 que estableció que las controversias relacionadas con la seguridad social de un trabajador privado u oficial deben ser conocidas por la jurisdicción ordinaria. Razón por la que este caso, al tratarse de un trabajador oficial, excluye la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. En este sentido, declaró su falta de jurisdicción y remitió a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura17.

4. El 21 de julio de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional y repartido al despacho sustanciador el 30 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Corte Constitucional

5. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política18, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones Séptimo, mediante auto del 10 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena fijó fecha para la audiencia inicial (ver folios 633 y 634 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf).

Octavo, mediante auto del 5 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó la solicitud de la suspensión provisional de las resoluciones demandadas (ver folios 644 al 652 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). Noveno, este último auto fue recusado por la parte demandante (ver

folios 657 al 660 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). 14 Ver folios 564 al 569 del expediente digital. (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 15 Ver folios 1 al 8 del expediente digital (28.AutoDeclaraFaltaDeCompetencia.pdf). 16 Consejo de Estado. SCASección Segunda – Subsección A. Sentencia de 28 de marzo de 2019. C.P. William Hernández Gómez. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). Ver folio 5 del expediente digital. 01.C01R47001233300020160021200.pdf). 17 A pesar de que el auto mencionó el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Administrativo del Magdalena remitió directamente a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 21 de julio de 2022. Ver folios 1 al 2 del expediente digital. (02 CJU-2758CorreoRemisorio.pdf). 18 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 3 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger

6. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas

jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”19

7. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

8. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos. 8.1. Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena (autoridad de la jurisdicción ordinaria) y el Tribunal Administrativo del Magdalena (autoridad de la jurisdicción contenciosa

administrativa) y que rechazaron su competencia para conocer de la demanda. 8.2. Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia de la demanda ordinaria laboral presentada por la UGPP en contra de una serie de resoluciones expedidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia y que reconocieron la pensión del señor Mariano Barreneche (q.e.p.d). Asimismo, de otra serie de resoluciones proferidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia y la UGPP, que reconocieron y modificaron la sustitución pensional a la señora Berta Beatriz Jolianis Rodríguez. 8.3. Sobre el presupuesto normativo: verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el 19 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 4 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, fundamentó la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria en los artículos 104 y 138 del CPACA. De otro lado, el Tribunal Administrativo del Magdalena sustentó su falta de jurisdicción en los artículos 104 y 105 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado20.

9. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de esta naturaleza, la Corte procederá a dirimir la colisión suscitada

entre las jurisdicciones que lo propusieron. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración jurisprudencial.

10. Según lo indicado por esta Corporación en el auto 316 de 202121, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo –que creó o modificó una situación particular y concreta–, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces de lo contencioso-administrativo. Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “(…) por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”22.

11. Ahora bien, en el auto 840 de 202123, esta Corporación determinó que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que subrogó sus derechos y obligaciones. Así, expuso que: 20 Consejo de Estado. SCASección Segunda – Subsección A. Sentencia de 28 de marzo de 2019. C.P. William Hernández Gómez. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). Ver folio 55 del auto del 14 de diciembre de

2020. 21 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 22 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ .

23 MS. Paola Andrea Meneses Mosquera. 5 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger “La supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

12. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria

(Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena) y otra de la jurisdicción contenciosa administrativa (Tribunal Administrativo del Magdalena) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 8 de esta providencia.

13. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer del proceso promovido por la UGPP en el expediente de la referencia.

14. Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones 00013028824, 013094025, 014089626, 163727 y 28928 expedidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia y las resoluciones 0089529, 48730, RDP00027431 y RDP00753732 proferidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia y la UGPP. Es preciso recordar que el medio de control interpuesto por la UGPP se trata de una “acción de lesividad”33 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, a través de esta medida, la UGPP pretende que se declare la nulidad de sus propios 24 Del 26 de mayo de 1981. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 25 Del 10 de febrero de 1982. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf).

26 Del 13 de abril de 1991. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 27 Del 31 de julio de 199. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 28 Del 13 de marzo de 1997. Ver folio 8 del expediente digital (01.C01 R47001233300020160021200.pdf). 29 Del 7 de julio de 2009. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 30 Del 5 de mayo de 2011. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 31 Del enero 7 de 2014. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 32 Del 4 de marzo de 2014. Ver folio 9 del expediente digital (01.C01R47001233300020160021200.pdf). 33 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional). 6 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger actos. Además, solicita la nulidad de unos actos proferidos por una entidad liquidada – la Empresa Puertos de Colombia – cuyas obligaciones, relativas a la administración de los derechos y prestaciones sociales, quedó a cargo de la

demandante34. Por lo tanto, se verifica que el conocimiento de este asunto es competencia exclusiva de los jueces de lo contencioso administrativo.

15. Así, con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo del Magdalena es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la UGPP. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-2758 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, y el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. SEGUNDO - Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2758 al Tribunal Administrativo del Magdalena, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al demandante, al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta, Magdalena, y a los demás interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada 34 Auto 840 de 2021 (MS. Paola Andrea Meneses Mosquera). 7 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8 Expediente CJU-2758 MS: Cristina Pardo Schlesinger 9