CC - A734-2024

A734-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-734/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relación con los actos administrativos que la ADRES emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 734 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5255

Conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca (SecciónPrimera, Subsección “A”) y el JuzgadoDieciocho Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESESMOSQUERA

Bogotá D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. La EPS Famisanar S.A.S. (en adelante, EPS Famisanar)presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de laSuperintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES[1]. En particular, cuestiona la Resolución 004900 del 10 de junio de 2020, a través de la cualla Superintendencia Nacional de Salud dio por configurada la causal de“[r]ecobros por valores que no se debieron aprobar, incluidos en paquetes deMYT-03 y MYT-04 […] [en el] periodo comprendido entre el 01 de

noviembre de 2011 y el 30 de junio de 2014”[2] y, en consecuencia, ordenó aEPS Famisanar reintegrar a favor de la ADRES “$223.147.725.00 porconcepto de capital […] y […] $335.901.979.07 por concepto de intereses demora calculados con base a la tasa establecida para liquidar los impuestosadministrado[s] por la DIAN, con corte [al] 27 de marzo de 2018”; también,la Resolución 2022590000002291-6-6 del 10 de junio de 2022 que confirmó esa decisión[3]. La demandante solicitó: (i) declarar la nulidad de ambasresoluciones; (ii) “revocar la obligación de reintegrar las sumas de dinero”impuesta por concepto de capital e intereses de mora; y (iii) “cancelarcualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por elvalor que se ordenó reintegrar [a través de] los actos administrativos [cuestionados]”[4].

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.Por reparto el proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”)[5]. Este, mediante autodel 19 de enero de 2023, resolvió, (i) “[d]eclarar la falta de jurisdicción […]para conocer de la demanda” y (ii) “[r]emitir el expediente a los JuzgadosLaborales y de la Seguridad Social del Circuito de Bogotá”[6]. Argumentóque el “objeto de la presente demanda surge con motivo de la expedición [de

un] acto administrativo”[7], dentro de una controversia entre una EPS y una administradora de los recursos del sistema, lo que implica que “tanto por elfactor material (seguridad social) como por el factor subjetivo (prestador yadministrador del servicio de seguridad social), el conocimiento del asuntocorresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social”.Esto con fundamento en lo señalado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP).[8]

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El procesocorrespondió por reparto al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá[9]. En auto del 20 de febrero de 2024[10], esa sede judicial (i) seabstuvo de avocar conocimiento de la demanda y (ii) propuso conflictonegativo de jurisdicciones, ordenando la remisión del expediente a la CorteSuprema de Justicia – Sala de Casación Laboral. Mediante auto del 23 de

febrero de 2024[11], esa decisión fue dejada parcialmente sin valor ni efectopara, en su lugar, provocar el conflicto negativo de competencia y remitir elasunto a la Corte Constitucional. Para sustentar su postura, el juzgado señalóque “el fin último del presente asunto, [es] que se decrete la nulidad de losactos administrativos que ordenan el reintegro de los recursos presuntamenteapropiados o reconocidos sin justa causa en el pago de recobros auditadospor concepto de la causal ‘recobros por valores que no se debieron aprobar”.Refirió que “tal como se dispuso en el Auto 861 de 2021 […], del Decreto056 de 2015 se extrae que los establecimientos hospitalarios pueden solicitara la ADRES el pago de los recobros producto de los servicios médicosprestados a los pacientes que hayan sufrido daños fruto de eventoscatastróficos o accidentes de tránsito, cuando estos no estén cobijados por elSOAT. En este sentido, al igual que en el caso del Auto 389 de 2021, lacontroversia que da origen a este conflicto de jurisdicciones se basa en unpleito respecto a los recobros realizados a la ADRES por servicios de saludpreviamente prestados y, por tanto, la competencia corresponde a lajurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104de la Ley 1437 de 2011”.

4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 26 de febrero de 2024, el expediente fue remitido a la Corte[12]. Luego, el 8 de marzo de 2024 elproceso fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y, el 12 demarzo siguiente, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

referido despacho[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de laConstitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”) y elJuzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá. Esta versa sobre lacompetencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho formulado por la EPS Famisanar contra la SuperintendenciaNacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema Generalde Seguridad Social en Salud – ADRES, a fin de lograr la nulidad y elrestablecimiento del derecho frente a los actos administrativos que ordenarona la EPS restituir dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud(en adelante, SGSSS). Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si lacontroversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestossubjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de talespresupuestos, reiterará las reglas de competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materiade seguridad social para conocer el medio de control de nulidad yrestablecimiento del derecho contra actos administrativos que obligan a unaEPS a reintegrar recursos del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá elconflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir ocontinuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuandodos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso,bien sea porque estiman que a ningún[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La CorteConstitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipode conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15].

Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dosautoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[16]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento deuna causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisiónhayan manifestado expresamente las razones de índoleconstitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Estoes así, por las siguientes razones:

8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades queadministran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. Esto es, (a) alTribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicciónde lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Dieciocho Laboral del

Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria.[19] 8.2. El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judicialesrechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento delderecho, la cual exige una solución por medio de un trámite de naturalezajudicial.8.3. Cumple el presupuesto normativo. Las dos autoridades judicialesindicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base enlos cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto(párr. 2-3, supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo paraconocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derechocontra actos administrativos que obligan a una EPS a reintegrarrecursos al SGSSS. Reiteración del Auto 1165 de 2021

9. En el Auto 1165 de 2021[20], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimientodel derecho contra los actos administrativos emitidos por la SuperintendenciaNacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA [hoy a la ADRES[21]] por supuestos pagos indebidos oinjustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social

en Salud”[22] Lo anterior, conforme a lo estipulado en los artículos 104[23] 138[24] y 155[25] de la Ley 1437 de 2011.

10. La providencia consideró que la controversia versaba sobre la validez dela actuación administrativa de una entidad pública: la SuperintendenciaNacional de Salud. Además, planteó que, “a partir del numeral 4°, artículo 2°de la Ley 1564 de 2012, debe evaluarse (i) si el conflicto corresponde a laprestación de servicios de la seguridad social y (ii) si se trata de unacontroversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores ylas entidades administradoras o prestadoras. Sobre el primer criterio, laprovidencia precisó que aquellos procedimientos que no pretenden garantizarla prestación del servicio no corresponden a estas disputas”. En virtud de lo anterior, reiteró el Auto 389 de 2021[26]. Con fundamento en ello, establecióque aquellas controversias sobre actos administrativos que ordenan a unaEPS la devolución de sumas de dinero al SGSSS, corresponden al juezadministrativo.

11. Regla de decisión. De acuerdo con los artículos 104, 138 y 155 delCPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativoconocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derechopropuesto contra actos administrativos emitidos por la SuperintendenciaNacional de Salud en los que esa entidad ordena a una EPS el reintegro desumas de dinero a la ADRES.

5. Caso concreto

5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto por cuanto lacontroversia planteada versa sobre la decisión proferida medianteresoluciones 004900 del 10 de junio de 2020 y 2022590000002291-6-6 del10 de junio de 2022 expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud. Através de dichos actos administrativos, la mencionada Superintendencia leordenó a la EPS Famisanar reintegrar una suma de dinero a la ADRES. En talsentido, en primer lugar, se observa que los actos administrativos que sedemandan fueron proferidos por una entidad pública como lo es laSuperintendencia Nacional de Salud, esto de conformidad con su función deinspección, vigilancia y control de “[…]la eficiencia, eficacia y efectividaden la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[27]. En segundo lugar, lacontroversia planteada no gira en torno a la prestación de servicios de salud,por el contrario, lo que se discute es la orden de la Superintendencia Nacionalde salud de reintegrar a la ADRES una suma de dinero por concepto decapital e intereses moratorios al SGSSS. En la presente demanda nointervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Por lo tanto, deconformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, es lajurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a tramitar lacontroversia.

13. En consecuencia, reiterando la regla de decisión del Auto 1165 de 2021,la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer lademanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca(Sección Primera, Subsección “A”), por lo tanto, ordenará remitirle elexpediente CJU-5255 para lo de su competencia y para que comunique estadecisión.

III. DECISIÓNEn mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”) y elJuzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido deDECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (SecciónPrimera, Subsección “A”) es la autoridad competente para conocer de lademanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la EPSFamisanar S.A.S. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y laAdministradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social enSalud – ADRES. Segundo. REMITIR el expediente CJU-5255 al Tribunal Administrativo deCundinamarca (Sección Primera, Subsección “A”), para lo de su competenciay para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite yal Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf. [2] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf, p 4. [3] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf, pp. 4-5. [4] Expediente digital. 01DEMANDA07122022_113158pdf, p. 3. [5] Expediente digital. 07ACTA DE REPARTO DR LASSO 2022-01538pdf. [6] Expediente digital. 12 AutoRemite Laboral ordinariapdf, p. 3. [7] Expediente digital. 12 AutoRemite Laboral ordinariapdf, p. 2. [8] Expediente digital. 12 AutoRemite Laboral ordinariapdf, p. 2. [9] Expediente digital. 02ActaRepartopdf. [10] Expediente digital. 03AutoNoAvocaProvocaConflictoLibresepdf.

[11] Expediente digital. 04AutoDejaSinValorEfectoRemitasepdf. [12] Expediente digital. 02CJU-5255 Correo Remisoriopdf. [13] Expediente digital. 03CJU-5255 Constancia de Repartopdf. [14] Corte Constucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [15] Corte Constucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [17] Corte Constucional, Auto 041 de 2021. Según esta decisión, el requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está endesarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causade carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional”.

[18] Id. [19] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del PoderPúblico está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 2. Tribunales Administravos”. [20] Expediente CJU-323. [21] Endad sustuida en sus funciones por la ADRES, en virtud de lo normado en la Ley 1753 de 2015. [22] Expediente CJU-323, p. 8. [23]El arculo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción contencioso-administravo conoce de “las controversias y ligios originados en a c t o s , contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas lasendades públicas” [negrilla fuera del texto original].[24] Ley 1437 de 2011, arculo 138: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjevo amparado en una norma jurídica, podrápedir que se declare la nulidad del acto administravo parcular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitarque se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del arculo anterior”.

[25] Ley 1437 de 2011, arculo 155: “Los juzgados administravos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos […] 3. De los denulidad y restablecimiento del derecho contra actos administravos de cualquier autoridad, cuya cuana no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. [26] Auto 389 de 2021. La providencia concluyó que el proceso judicial que pretende el recobro de servicios que una EPS prestó encumplimiento de órdenes de tutela “no ene por objeto decidir sobre la prestación del servicio sino sobre su financiación” y “no pretendegaranzar en forma directa que el servicio o la tecnología en salud efecvamente sean prestados”. [27] Arculo 4°, numeral 10° del Decreto 1080 de 2021 “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”.