CC - A736-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVILConocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 736 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2997

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D. C., cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 2 de agosto de 2022, Monica Margoth Ruiz Ortega, Rosa Elena Toro, Francy Ortega Toro y Silvio Daniel Yela, en su calidad de miembros de la Junta de Acción Comunal vereda Las Brisas, y otras personas que firmaron, presentaron acción popular contra Manuel Alejandro Botina Guerrero.1 Los accionantes indican que el señor Botina Guerrero ha realizado desde 2017 actividades de minería ilegal en el municipio de Villagarzón, Putumayo, en el sector de la vereda Las Brisas, donde residen. Señalan que el accionado ha iniciado diferentes actuaciones desde 2012 para la regularización de su actividad como minería tradicional o de subsistencia, para lo que, a su juicio, no cumple los requisitos establecidos en las normas

aplicables. Así mismo, aducen que la empresa Pavimentos Americanos S.A.S. está adquiriendo ilegalmente los minerales explotados.

2. Los accionantes manifiestan que la Agencia Nacional de Minería (“ANM”) no ha tenido en cuenta las numerosas solicitudes que han presentado por el impacto de las actividades del señor Botina Guerrero, y que no han cumplido sus funciones. Sostienen que la Alcaldía Municipal de Villagarzón ordenó la suspensión preventiva de la explotación minera mediante Resolución 356 del 8 de octubre de 2021, pero no ha adoptado medidas para su 1 Ver archivo digital “3_860013333001202200205002CONSTANCIASECRDEMANDAAN20220906104202.pdf”.

1 CJU-2997 M.P. Diana Fajardo Rivera cumplimiento, y que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (“Corpoamazonía”) no ha sancionado al señor Botina Guerrero por extracción ilegal de minerales, pese a que había prohibido dicha actividad en la zona donde actualmente se está realizando.

3. Los accionantes solicitan que: (i) se le ordene a la ANM que rechace la solicitud de formalización de minería tradicional presentada por el accionado; (ii) se le ordene a Corpoamazonía que se abstenga de expedir una licencia ambiental a favor del accionado;

(iii) se le ordene a la Alcaldía de Villagarzón que dé cumplimiento inmediato al acto administrativo que prohíbe las actividades mineras en el Río Mocoa;2 (iv) se ordene la imposición de multas y sanciones al accionado y a Pavimentos Americanos S.A.S. por las

actividades de minería legal; (v) se condene al pago de una indemnización al accionado, a Pavimentos Americanos S.A.S., a la ANM, a Corpoamazonía, a la Alcaldía de Villagarzón y a las demás entidades que el juzgador considere pertinentes, por sus acciones y omisiones; (vi) se le ordene a Pavimentos Americanos S.A.S. que suspendan la compra ilegal de minerales extraídos del río Mocoa; y (vii) se ordene el cambio del cauce del Río Mocoa en el sector de la vereda las Brisas, previo estudio técnico, para evitar inundaciones que afecten a la comunidad.

4. El expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que declaró su falta de jurisdicción mediante auto del 19 de septiembre de 2022.3 Consideró que Manuel Alejandro Botina Guerrero es un particular que no ejerce funciones administrativas, por lo que la acción popular le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil según el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y lo dispuesto en el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional.4

5. El expediente fue asignado al Juzgado Civil del Circuito de Mocoa, que planteó un conflicto de jurisdicción en su auto del 5 de octubre de 2022.5 Argumento que la competencia para conocer de acciones populares en las que intervengan particulares y entidades públicas le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por fuero de atracción, como lo determinó la Corte Constitucional en el Auto 646 de 2021.6 El Juzgado resaltó que, si bien la acción se dirige solamente contra el señor Botina Guerrero, los hechos y pretensiones se

relacionan con distintas autoridades estatales, como la ANM, Corpoamazonía y la Alcaldía de Villagarzón, por lo que resulta aplicable el fuero de atracción. Señaló que el juez de la acción popular no debe realizar un análisis superficial de lo mencionado en la demanda, sino valorar adecuadamente la situación fáctica, las pretensiones y las pruebas, como lo establece la Sentencia SU-585 de 2017 de la Corte Constitucional.7 Por lo tanto, al confluir particulares y autoridades estatales como demandados, es un asunto que debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como lo establece el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional.

6. El asunto fue remitido por correo electrónico a la Corte Constitucional el 7 de octubre de

2022. El 7 de marzo de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 10 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2 Resolución 356 del 8 de octubre de 2021 de la Alcaldía Municipal de Villagarzón. 3 Ver archivo digital “13_860013333001202200205002AUTOREMITEPORREMITEPOR20220920164948.pdf”. 4 M.P. Diana Fajardo Rivera. 5 Ver archivo digital “10AutoConflictoJurisdicción20221005.pdf”.

6 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 7 M.P. Alejandro Linares Cantillo.

2 CJU-2997 M.P. Diana Fajardo Rivera

A. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8. Esta Corte ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:8 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;9 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;10 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.11

9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la

acción popular presentada por Mónica Margoth Ruíz Ortega y otros en contra de Manuel Alejandro Botina Guerrero (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa invocó el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa alegó el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, y la interpretación que la Corte Constitucional realizó en los Autos 646 y 799 de 2021, y la Sentencia SU585 de 2017 (presupuesto normativo).

C. Competencia para conocer de acciones populares. Reiteración de jurisprudencia.

10. Como lo ha resaltado la Sala Plena de la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos,12 el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece un factor subjetivo de competencia para las acciones populares, en el que se toma en cuenta la naturaleza jurídica

del demandado: 8 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o

político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 12 Autos 884 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 918 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 256 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 284 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 356 de

2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 1645 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; y Sentencia C-215 de

1999. M.P. (e) Martha Victoria Sáchica.

3 CJU-2997 M.P. Diana Fajardo Rivera “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

11. Aunque se trata de una regulación especial del mecanismo previsto en el artículo 8813 de la Constitución Política para la protección de derechos e intereses colectivos, resulta coherente

con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que le atribuye competencia a los jueces de dicha jurisdicción para conocer de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

12. Las anteriores normas determinan que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de particulares también está condicionada a un elemento material, debido a que solamente se extiende a las controversias relacionadas con el ejercicio de función administrativa por su parte. De no ser el caso, la competencia le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil.14 Dado que la ley no establece quién debe asumir la competencia cuando concurren entidades públicas y particulares que no ejercen función administrativa como demandados, con base en las Sentencias T-446 de 200715 y SU-585 de 201716, la Sala Plena determinó en el Auto 799 de 202117 que “[l]a jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente

será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.18 13 “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. || También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. || Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. 14 Cfr. Autos 799 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera; 884 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y 1637 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otros. 15 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte consideró que “la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Contenciosa Administrativa; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. 16 M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En dicha oportunidad, la Sala Plena determinó que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o la de lo Contencioso

Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso”. Reiterada por los Autos 799 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera; 604 de 2022. M.P, Cristina Pardo Schlesinger; 1456 de 2022. M.P.(e) Hernán Correa Cardozo; y 239 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 17 M.P. Diana Fajardo Rivera. 18 Esta regla fue reiterada en los Autos 866 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo; 1172 de 2021. M.P José Fernando Reyes Cuartas; 1180 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 604 de 2022. M.P. Cristina 4 CJU-2997 M.P. Diana Fajardo Rivera

13. En dicha oportunidad, la Sala Plena también consideró que “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Ahora bien, si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”.19

14. Por lo tanto, “en los casos en los que no se haya efectuado un análisis en el curso del

proceso que evidencie, de forma preliminar, que la vulneración alegada en la acción popular comprometa el actuar de entidades públicas, el juez ordinario no puede rechazar su conocimiento por falta de jurisdicción”.20

D. Caso concreto: la competencia le corresponde al Juzgado Civil del Circuito de

Mocoa

15. De acuerdo con los precedentes antes referidos, la Sala encuentra que el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa se anticipó a la posible vinculación de la ANM, Corpoamazonía y la Alcaldía de Villagarzón, por lo que no podía sustraerse del conocimiento del caso sin antes hacerlos parte del proceso. Tal como se aprecia en el expediente, la acción popular está dirigida exclusivamente en contra de Manuel Alejandro Botina Guerrero, una persona natural frente a la que no existen elementos de juicio que indiquen que ejerce función administrativa.

16. Si bien el escrito de demanda (i) reseña hechos relacionados con la conducta de la ANM, Corpoamazonía y la Alcaldía de Villagarzón, (ii) contiene pretensiones en su contra e (iii) incluye material probatorio con el que los accionantes buscan demostrar omisiones en sus funciones, dichas circunstancias no son una razón suficiente para atribuirle la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Sala resalta que (i) el extremo pasivo solamente está integrado por un particular sin atribuciones estatales; (ii) no se ha dado inicio al proceso, toda vez que los dos jueces rechazaron la demanda de plano, por lo que, en principio, no se puede prever la vinculación de una entidad estatal; y (iii) la vinculación de la

ANM, Corpoamazonía y la Alcaldía de Villagarzón como partes solo puede ser adoptada por el juez natural del proceso, bien sea al momento de estudiar la admisión de la acción popular o en otro momento procesal posterior, cuando así lo estime pertinente y necesario.21

17. En consecuencia, la Sala concluye que Juzgado Civil del Circuito de Mocoa es el competente para conocer de la acción popular que aquí se estudia. Con todo, si se procede a la vinculación de las entidades públicas mencionadas, ese hecho nuevo permitiría al juez ordinario proceder de la manera que considere adecuada dentro del marco de sus facultades y competencias constitucionales y legales.

E. Regla de decisión Pardo Schlesinger; 090 de 2023. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y 239 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 19 Auto 799 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. Reiterado en los autos 866 de 2021. M.P. Antonio José

Lizarazo Ocampo; 1420 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 20 Auto 1420 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 21 La Sala ha reflejado esta posición en diferentes pronunciamientos, como los autos 866 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 1083 de 2021. M.P. Alberto Rojas Ríos; 1420 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; y 1456 de 2022. M.P.(e) Hernán Correa Cardozo; 5 CJU-2997 M.P. Diana Fajardo Rivera

18. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es

la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.22

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, y DECLARAR que el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa es la autoridad competente para conocer de la acción popular presentada por Mónica Margoth Ruiz Ortega y otros en contra de Manuel Alejandro

Botina Guerrero. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2997 al Juzgado Civil del Circuito de Mocoa para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 22 Cfr. Auto 799 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. Reiterada en los Autos 866 de 2021. M.P Antonio José

Lizarazo Ocampo; 1172 de 2021. M.P José Fernando Reyes Cuartas; 1180 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 604 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 1420 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 090 de 2023. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y 239 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera 6 CJU-2997 M.P. Diana Fajardo Rivera

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7