CC - A751-2024

A751-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-751/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVILAcciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 751 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4402

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre elJuzgado 7º Administrativo Oral de Ibagué yel Juzgado 4º Civil del Circuito de esamisma ciudad.

Magistrada sustanciadora: Cristina Pardo Schlesinger

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de enero de 2023, el señor Wilson Leal Echeverry presentó unaacción de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué, antelos jueces administrativos de esa misma ciudad. Pretende que se declare que“el MUNICIPIO DE IBAGUÉ incumplió el artículo 360 del Decreto No. 1000-0823 de 2014”[1]. Además, solicita que, “como consecuencia de loanterior, se ORDENE al MUNICIPIO DE IBAGUÉ que adelante todas las gestiones tendientes a cumplir efectivamente”[2] esa norma. Según eldemandante, esa norma le impone a la administración municipal laobligación de iniciar “los trabajos de caracterización de las vías rurales o deltercer orden, al inicio de la vigencia del segundo corto plazo (…) Igualmente

se deberá tener conclusiones y recomendaciones técnicas”[3].

2. El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 7ºAdministrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué (en adelante, “el JuzgadoAdministrativo”), que la admitió mediante un auto del 18 de enero de 2023[4]. Ordenó correr traslado de ese auto a las partes y al agente delMinisterio Público. La Alcaldía Municipal de Ibagué contestó la demanda el 07 de febrero de 2023[5]. Entre otras cosas, propuso la excepción previa de “falta de jurisdicción y competencia”[6]. Fundamentó esta excepción en quela Sala Plena de la Corte Constitucional había dictado el Auto 951 de 2021 enel que fijó una regla de decisión para estos casos; en virtud de la cual lajurisdicción competente para conocer estas controversias era la ordinariacivil.

3. El 21 de abril de 2023, el Juzgado Administrativo dictó otro automediante el cual declaró su falta de jurisdicción para conocer de esteproceso[7]. Consideró que el Auto 951 de 2021 sí resultaba aplicable a estecaso, como lo había sugerido el municipio de Ibagué. El JuzgadoAdministrativo explicó que existía una norma especial que le asignaba a laJurisdicción ordinaria civil (o “JOC”) el conocimiento de las accionespopulares relacionadas con el uso del suelo. Se trata del artículo 116 de laLey 388 de 1997, que –según el Juez Administrativo– establece que “de lasacciones de cumplimiento relacionadas con el ordenamiento territorial

conocerán los Jueces Civiles del Circuito”[8]. Así, ya que este trámite estaba“relacionado con el uso del suelo del plan de ordenamiento territorial, [era]claro que deb[ía] ser la jurisdicción ordinaria civil la llamada a conocer del mismo”[9]. Ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Ibagué[10].

4. El Juzgado 4º Civil del Circuito de Ibagué (o “el Juzgado Civil”)recibió el expediente. Este declaró su falta de jurisdicción el 14 de junio de2023 y planteó un conflicto negativo de competencia con la jurisdicción de locontencioso-administrativo (o “JCA”). Consideró que la Ley 1437 de 2011acogió un criterio subjetivo a efectos de definir si la jurisdicción contencioso-administrativa estaba llamada a dirimir una controversia determinada. Indicóque en virtud de la calidad del demandado, los jueces administrativos son losllamados a conocer de las acciones populares “ejercidas para que una entidadpública de carácter nacional, departamental, distrital, municipal (…) cumplan determinada ley o acto administrativo”[11]. Adicionalmente, sostuvo que laLey 388 de 1997 había sido derogada tácitamente por la Ley 393 de esemismo año, pues esta última le “asignó competencia para conocer de lasacciones de cumplimiento a los jueces administrativos, en primera instancia, y a los tribunales administrativos, en segunda instancia”[12].

5. Así, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que esta dirimiera el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones[13].

y a los tribunales administrativos, en segunda instancia”[12].

5. Así, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que esta dirimiera el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones[13].

El asunto fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 06 de julio de2023; repartido a la magistrada sustanciadora el 24 de octubre de 2023; yentregado a su despacho el 25 de octubre siguiente.II. CONSIDERACIONES

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos decompetencia que ocurran entre jurisdicciones

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones

7. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que seconfigure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debesuscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y quehagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[16], yel presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que lasautoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones deíndole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes ono para conocer del asunto concreto.

8. Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucionalencuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones,como se explica a continuación:

• El presupuesto subjetivo está acreditado. Esto se debe a que elJuzgado 7º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y elJuzgado 4º Civil del Circuito de Ibagué pertenecen a distintasjurisdicciones. El primero hace parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo[17]; mientras que el segundo integra la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria[18].- El presupuesto objetivo también está acreditado. La controversia queoriginó el conflicto interjurisdiccional no es de naturaleza política niadministrativa, sino jurisdiccional. La demanda que Wilson Lealpresentó en ejercicio de la acción de cumplimiento es un trámite denaturaleza jurisdiccional que, además, no ha sido resuelto todavía.

• El presupuesto normativo está acreditado. Como se explicó en losantecedentes de esta providencia, el Juzgado administrativo manifestó,expresamente, las razones de índole legal y jurisprudencial que, en sucriterio, le impiden asumir el conocimiento de este proceso (cfr.,antecedente 3); y el Juzgado civil hizo lo propio cuando expusorazones de índole legal (cfr. antecedente 4).

9. Ya que se acreditan los presupuestos que configuran un conflicto decompetencia entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena de la CorteConstitucional dirimirlo. De esto se ocupa a continuación.

Competencia de la JCA para conocer de las demandas presentadas enejercicio de la acción de cumplimiento relacionadas con el uso del suelo.Reiteración Auto 951 de 2021.

10. Mediante el Auto 951 de 2021 la Sala Plena de la CorteConstitucional fijó una regla de decisión que debe aplicarse al resolverconflictos interjurisdiccionales sobre el conocimiento de demandaspresentadas en ejercicio de la acción de cumplimiento. Según esta regla, “lajurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones decumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturalezapública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando sepretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y laLey 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial yusos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”[19]. En esa oportunidad la Sala hizo un análisissobre la vigencia de la Ley 388 de 1997 y sobre la supuesta derogatoria deesta por la expedición de las leyes 393 de 1997 y 1437 de 2011.11. La Sala explicó que la Ley 388 de 1997 no había sido derogadaexpresamente ni por la Ley 393 de 1997, ni por la Ley 1437 de 2011. Señalóque tampoco había sido derogada tácitamente, porque estas últimas regulan el trámite de la acción de cumplimiento “sin especificar las materias”[20]; y lacompetencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de

acciones de cumplimiento en general[21]. La Sala reiteró que “para superarel conflicto normativo puede acudirse a los criterios de jerarquía, cronología y especialidad”[22]. Así, en tratándose de demandas de cumplimiento queversan sobre el uso del suelo; y, en virtud “del principio de especialidad, debeprevalecer lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, toda vez que, a diferencia delas demás leyes antes mencionadas, regula la acción de cumplimiento frente aun contenido concreto. Las demás leyes regulan el procedimiento general (…) pero no remiten a materias específicas”[23].

12. Así las cosas, debe atenderse a lo que manda el artículo 116 de la Ley388 de 1997, que sigue vigente. Según esa norma, “toda persona,directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridadjudicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativorelacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de1989” o en la Ley 388 de 1997. Debe dirigir la demanda “contra la autoridadadministrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el actoadministrativo”; y la “presentará (…) ante el juez civil del circuito la cualcontendrá, además de los requisitos generales (…) la especificación de la leyo acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplidoparcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante,debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y laprueba de que el demandante requirió a la autoridad para que dieracumplimiento a la ley o acto administrativo”.

III. CASO CONCRETO

III. CASO CONCRETO

13. La jurisdicción competente para conocer de la demanda que WilsonLeal Echeverry presentó en contra del municipio de Ibagué en ejercicio de laacción de cumplimiento es la jurisdicción ordinaria. Esto se debe a que –aunque esa demanda tenga el propósito de que el municipio cumpla unaobligación que tiene en virtud de un acto administrativo– existe una leyespecial que le atribuye a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, elconocimiento de los asuntos “relacionado[s] con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y [la Ley 388 de 1997]”[24]. Elobjeto de la pretensión del señor Leal Echeverry consiste en que se le ordeneal municipio de Ibagué adelantar “todas las gestiones tendientes a cumplir efectivamente con el artículo 360 del Decreto No. 1000-0823 de 2014”[25].

Ese artículo mencionaría la obligación que tendría el municipio decaracterizar las vías rurales o del tercer orden y de señalar, entre otrascosas, las dimensiones de las vías, así como las obras de infraestructura quelas conforman.

14. Esto significa que el demandante pretende que se le ordene almunicipio demandado cumplir una obligación contenida en “normasadoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y lautilización del suelo”. Según el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, estasnormas integran el plan de ordenamiento territorial del municipio de Ibagué,precisamente, porque regularían esas materias. Entonces, “la jurisdiccióncivil será la competente para conocer de las acciones de cumplimientocuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública oparticulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda elcumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos delsuelo”.

15. Por esa razón, la Sala dirimirá el conflicto de competencia entrejurisdicciones en ese sentido; y remitirá el expediente CJU-4402 al Juzgado4º Civil del Circuito de Ibagué, para que continúe con lo de su cargo.

16. Regla de decisión: “La jurisdicción civil será la competente paraconocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contrauna entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su funciónadministrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidosen la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes deordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”[26].IV. DECISIÓN

Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”[26].IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción de locontencioso-administrativo y la Jurisdicción Ordinaria, en el sentido deDECLARAR que le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimientode la demanda de cumplimiento que formuló Wilson Leal Echeverry encontra del Municipio de Ibagué.

Segundo. – REMITIR el expediente CJU-4402 al Juzgado 4º Civil delCircuito de Ibagué para lo de su competencia; y para que –en la etapaprocesal que corresponda– notifique esta decisión a las partes interesadas.Asimismo, SE LE SOLICITA que comunique esta decisión al Juzgado 7ºAdministrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Página 3 del documento “005Demandapdf” dentro del expediente digital.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

MagistradaCRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Página 3 del documento “005Demandapdf” dentro del expediente digital. [2] Página 3 del documento “005Demandapdf” dentro del expediente digital. [3] Página 2 del documento “005Demandapdf” dentro del expediente digital. [4] Cfr., el documento “006AutoAdmiteDemandapdf” dentro del expediente digital. [5] Cfr., el documento “015ContestacionMunicipioIbaguepdf” dentro del expediente digital. [6] Página 2 del documento “015ContestacionMunicipioIbaguepdf” dentro del expediente digital. [7] Cfr., la página 3 del documento “020AutoRemiteCompetenciapdf” dentro del expediente digital. [8] Cfr., la página 1 del documento “020AutoRemiteCompetenciapdf” dentro del expediente digital. [9] Cfr., la página 3 del documento “020AutoRemiteCompetenciapdf” dentro del expediente digital. [10] Cfr., la página 3 del documento “020AutoRemiteCompetenciapdf” dentro del expediente digital. [11] Página 2 del documento “0004 AutoProponeConflictoNegavopdf” dentro del expediente digital. [12] Página 2 del documento “0004 AutoProponeConflictoNegavopdf” dentro del expediente digital. [13] Página 2 del documento “0004 AutoProponeConflictoNegavopdf” dentro del expediente digital.

[14] «ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones». [15] Corte Constucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). [17] Arculo 11-I-B de la Ley 270 de 1996. [18] Arculo 11-I-A de la Ley 270 de 1996. [19] Auto 951 de 2021. [20] F. J. 34 del Auto 951 de 2021. [21] F. J. 34 del Auto 951 de 2021. [22] F. J. 40 del Auto 951 de 2021. [23] F. J. 40 (iii) del Auto 951 de 2021. [24] Arculo 116 de la Ley 388 de 1997. [25] Página 3 del documento “005Demandapdf” dentro del expediente digital.[26] Auto 951 de 2021.