CC - A778-2024

A778-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-778/24

SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ACCESIBILIDAD Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE SALUDCumplimiento a la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008

CUMPLIMIENTO DE LAS ORDENES DE LA SENTENCIA T-760/08-Es necesario analizar la orden desde tres aspectos: las medidas, los resultados y los avances

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Afiliación

PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SERVICIO DE SALUD-Cobertura para los residentes en todo el territorio nacional

PRINCIPIO DE ACCESIBILIDAD AL SERVICIO DE SALUD-Alcance

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Nivel de cumplimiento bajo

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Niveles de cumplimiento a las órdenes de la sentencia T-760/08

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

Auto 778 de 2024Referencia: Seguimiento a la ordenvigésima novena de la Sentencia T-760de 2008.

Asunto: Valoración de cumplimiento –componente de afiliación al sistema desalud de la población residente enColombiaMagistrado sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

Magistrado sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, conformada por laSala Plena en sesión del 1° de abril de 2009 para efectuar el seguimiento alcumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistradosVladimir Fernández Andrade, Antonio José Lizarazo Ocampo y José FernandoReyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionalesy legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. En la Sentencia T-760 de 2008 la Corte profirió dieciséis órdenes dirigidas alas autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), paraque adoptaran las medidas necesarias para superar las fallas de regulaciónidentificadas en el análisis realizado a los casos concretos acumulados en dichaprovidencia.

2. Dentro de ellas, se emitió la directriz vigésima novena, que indicó al Ministeriode Salud y Protección Social (Minsalud) adoptara “… las medidas necesarias paraasegurar la cobertura universal sostenible del Sistema General de SeguridadSocial en Salud, en la fecha fijada por la Ley –antes de enero de 2010–. En casode que alcanzar esta meta sea imposible, deberán ser explicadas las razones delincumplimiento y fijarse una nueva meta, debidamente justificada”.3. La Sala Especial efectuará la valoración del componente de afiliación alsistema de salud de la población residente en territorio nacional con enfoqueen los siguientes grupos poblacionales (i) quienes, al haber perdido su capacidadde pago para cotizar al régimen contributivo (RC), no clasifican en la encuestaSisbén para ingresar al régimen subsidiado (RS); (ii) los beneficiarios depensionados o cotizantes fallecidos, durante el tiempo que dura el trámite dereconocimiento de la pensión de sobreviviente o sustitución pensional, cuando notienen capacidad económica para cotizar al sistema; (iii) los migrantes y, (iv) lacarcelaria.

Lo anterior, dada la importancia que tiene la afiliación como puerta de entrada alSGSSS y su impacto frente al goce efectivo del derecho a la salud de losresidentes en territorio nacional, sin que ello implique que todas las valoracionesque se realicen, deban hacerse de tal modo (por componentes). En este punto, laCorte citará la valoración llevada a cabo en torno a este componente:

4. Auto 496 de 2022, valoró por primera ocasión este mandato y declaró el nivelde cumplimiento medio para el componente de afiliación, al concluir que:

(i) En el 2021 la asegurabilidad al SGSSS de los residentes en territorio nacionalestaba en el 99%. (ii) Entre 2010 y 2021 la afiliación se incrementó en 5%.

(i) En el 2021 la asegurabilidad al SGSSS de los residentes en territorio nacionalestaba en el 99%. (ii) Entre 2010 y 2021 la afiliación se incrementó en 5%. (iii) Persistían las barreras en la afiliación de (i) quienes, al haber perdido sucapacidad de pago para cotizar al RC, no clasificaban en la encuesta Sisbén paraingresar al RS (ii) los beneficiarios de pensionados o cotizantes fallecidos,durante el tiempo que dura el trámite de reconocimiento de la pensión desobreviviente o sustitución pensional, cuando no pueden cotizar al sistema; (iii)los migrantes y, (iv) la población carcelaria. (iv) La contribución solidaria no había sido reglamentada[1]. (v) Se mejoró en aseguramiento, debido a las medidas temporales implementadaspara mitigar la pandemia del Covid-19. Sin embargo, era necesario avanzar paralograr la afiliación de todos los residentes de Colombia, especialmente a losgrupos previamente identificados, los migrantes y las personas privadas de lalibertad (PPL).

En ese sentido, se ordenó al MSPS (i) diseñar e implementar medidas para garantizar la afiliación al sistema de salud para los grupos poblacionalesmencionados[2]; (ii) realizar un cálculo real sobre cada uno de los fenómenos que impiden lograr el 100% del aseguramiento, como son a) la movilidad interna; b) los nacimientos y, c) las defunciones, así como los que considerara pertinentes, para establecer una meta fija real, alcanzable y sostenible en materia de afiliación;

(iii) reglamentar el mecanismo de contribución solidaria, creado mediante el artículo 242 del PND[3] y; (iv) presentar un informe para dar a conocer las actividades desplegadas y sus resultados para garantizar la afiliación[4].

5. El Auto 496 de 2022 fue notificado el 25 de mayo de 2022 mediante estadonúm. 075 de 2022 y se comunicó a través del oficio OPTC-196/22 de la mismafecha. Por lo que dichos informes debían entregarse al 30 de julio de 2022 y 30 deenero de 2023 y el 30 de julio de 2023. No obstante, cumplido el primer plazo, elMinsalud no remitió lo ordenado, por lo que la Corte profirió el auto del 5 deagosto de 2022 para requerirlo.

6. El 7 de julio de 2022 la Sala emitió un informe transversal en el que (i) diocuenta de lo resuelto en el Auto 496 de 2022 y, (ii) solicitó al Minsalud presentarun informe sobre las acciones implementadas para acatar las órdenes emitidasdesde agosto de 2018 a la fecha del auto, dentro de ellas, la vigésima novena.

7. El 5 de agosto de 2022 la Corte requirió al Minsalud para allegar lo ordenadoen el ordinal tercero (numeral 6) de la parte resolutiva del Auto 496 de 2022, puessuperado el término allí fijado no se había entregado lo requerido.

8. El 9 de agosto de 2022 el MSPS dio a conocer, entre otras cosas, las medidasdesplegadas para asegurar la afiliación al SGSSS para a) aquellos que no cumplenrequisitos para hacer parte del RS y no cuentan con capacidad económica para

cotizar al RC y; b) los beneficiarios de pensionados o cotizantes fallecidos6.

9. El 2 de septiembre de 2022 la Defensoría allegó el informe de seguimiento eindicó, entre otras cosas, que el Minsalud informó haber realizado asistenciastécnicas a Entidades Territoriales (ET) para fortalecer la capacidad de aseguramiento, que alcanzó un 99%[5]. Asimismo, se refirió a la afiliación de (i) oficio[6] y; (ii) la población migrante venezolana[7] y resaltó la necesidad delograr el acceso efectivo a los servicios de salud de los pacientes.10. El 11 de noviembre de 2022[8] la cartera de salud presentó el informesolicitado en el auto emitido el 18 de agosto de 2022. Sin embargo, no sepronunció respecto del componente de afiliación.

11. El 30 de enero de 2023 el Minsalud remitió un nuevo informe en el que pusode presente las medidas implementadas para asegurar el derecho a la salud de lapoblación residente en territorios dispersos. Finalmente, el 30 de marzo de 2023el MSPS allegó un nuevo documento para cumplir con el numeral tercero de laparte resolutiva del Auto 496 de 2022.

12. El 7 de julio de 2023 la Sala Especial decretó pruebas al Minsalud, laSupersalud, la Defensoría, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec)y al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad (FNPPL).

13. El 28 de julio de 2023 se requirió nuevamente al Minsalud para que remitierala información solicitada y que no había sido entregada.

13. El 28 de julio de 2023 se requirió nuevamente al Minsalud para que remitierala información solicitada y que no había sido entregada.

14. El 3 de agosto de 2023 el Minsalud informó sobre la afiliación de los grupospoblacionales analizados. Antes de eso, aclaró que el cambio de Gobierno podríagenerar ajustes y modificaciones de fondo en la política pública del sector salud.Asimismo, dio a conocer el Decreto 064 de 2020 que desarrolló un instrumentopara avanzar en el aseguramiento en salud de la población desasegurada, denominado “afiliación de oficio”[9], que permitió el ingreso de más de 1.18 millones de personas al SGSSS[10].

Adicionalmente, se pronunció respecto de la contribución solidaria regulada en la Ley 1955 de 2019 (art. 242)[11], desarrollada en el Decreto 616 de 2022 y lasresoluciones 925 y 939 de 2022 que fijaron las tarifas aplicables a losbeneficiarios del mecanismo y ajustó la planilla PILA para el recaudo de losrecursos generados. Herramienta que funciona desde el 1 de junio de 2022 ygarantiza la continuidad en el SGSSS de los beneficiarios de pensionados ocotizantes fallecidos mientras se tramita el reconocimiento de la pensión desobrevivientes o sustitución pensional cuando no cuenten con capacidadeconómica, quienes además cuentan con la figura de la movilidad. Indicó que lacontribución solidaria y la afiliación de oficio son mecanismos efectivos paragarantizar la afiliación y permanencia en el SGSSS.15. El 10 de agosto de 2023 la Defensoría remitió un nuevo informe. Afirmó que

el Minsalud implementó el mecanismo de contribución solidaria[12] para el RS,además, la Adres adoptó especificaciones técnicas, operativas y de estructura dedatos para el reporte de novedades por las EPS ante la Base de Datos Única deAfiliados (BDUA). Figura que también se aplica a los beneficiarios depensionados cotizantes fallecidos durante el trámite de reconocimiento de pensiónde sobrevivientes o sustitución pensional, cuando se cuente con la encuestaSisbén, que habilita la afiliación de oficio al RS y se concede un plazo de cuatromeses para cumplir con este requisito.

16. Indicó que la afiliación alcanzó un 99.1%[13]. Sobre movilidad afirmó que, adiciembre de 2022, de 23.5 millones de afiliados al RC, 1.4 millones estaban bajola novedad de movilidad y de los 25.6 millones de afiliados al RS, 6.2 millonesaplicaron esta novedad. Reconoció como avances (i) la puesta en marcha de lacontribución solidaria; (ii) el sistema de afiliación transaccional (SAT) paragarantizar la calidad de los datos en la interoperabilidad con las diferentes fuentes de referencia[14] y; (iii) la afiliación de oficio como mecanismo para incrementarla cobertura en la afiliación. Como retrocesos resaltó (i) el desconocimiento de laspersonas sobre la contribución solidaria y de los distintos mecanismos deafiliación al SGSSS y; (ii) la inconformidad de los potenciales beneficiarios delmecanismo con la clasificación de la encuesta Sisbén.

17. En respuesta a lo solicitado mediante el auto del 7 de julio de 2023 se recibió

la siguiente información:

Entidad Pronunciamiento

17. En respuesta a lo solicitado mediante el auto del 7 de julio de 2023 se recibió

la siguiente información:

Entidad Pronunciamiento Ministeriode Salud El porcentaje de afiliación a diciembre de 2022 fue de 99.1%(25.672.278 RS, 23.527.972 RC y 2.222.664 regímenes de excepción [RE]) y a junio de 2023, 98.98%[15] (“25.963.073 RS,23.437.502 RC y 2.222.813 RE”). Reportó 8 territorios con afiliación en 100%[16]; 13 entre 95% y 99%[17], 5 entre 90% y 95%[18]; 3 entre el 90% y 79%[19] y 4 entre 80% y 70%[20].Señaló no contar con datos de afiliados a regímenes de excepciónpor territorio. Desde junio de 2022 comenzó a funcionar el mecanismo decontribución solidaria en el RS, que a diciembre de 2022 realizó 11.086 afiliaciones[21]. Entre diciembre de 2022 y a junio de2023 fueron 18.398[22]. Asimismo, que de junio a diciembre de2022 los usuarios pagaron $522.173.800 y de enero a junio de 2023,$649.696.500. Mencionó algunas herramientas que garantizan la continuidad de laafiliación en salud de los beneficiarios de cotizantes o pensionadosfallecidos en el trámite de reconocimiento de la pensión o sustituciónpensional cuando no pueden cotizar (i) protección laboral; (ii)movilidad al RS mediante la contribución solidaria y; (iii) afiliaciónde oficio.

Agregó que desde la implementación del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (ETPMV)[23] la afiliaciónde esta población aumentó, pues pasó de 439.094 afiliados en enerode 2022 a 1.156.480 en diciembre de 2022 y a junio de 2023,1.270.466. Supersalud En 2020 y 2022 emitió una sanción en contra de la (i) EPSFamisanar por, entre otras cosas, negación de la afiliación a usuariosdel sistema y; (ii) la EPS Anas Wayuu EPSI por “afiliación” y“negación de la afiliación” y (iii) inició una investigación contra EPSFamisanar por negación de la afiliación a usuarios del sistema. Inpec Remitió información respecto del aseguramiento nacional de lasPPL, así: (i) 2022, 342.549; (ii) 2023, 172.061 (primer semestre).

18. Mediante auto del 14 de noviembre de 2023 la Corte requirió información al Minsalud, Migración Colombia y al Inpec[24] y corrió traslado de los documentos remitidos por Minsalud y el Inpec a los peritos voluntarios[25], sobre

lo que se dijo lo siguiente:

Entidad Pronunciamiento

Asociación de Pacientes de Alto Costo Indicó no tener mucha experiencia con la PPL. Consideró importante conocer el universo de PPL, establecer la fuente de los datos, conocer el porcentaje de la PPL vinculada al sistema

de salud, caracterizarlas por género y edad y tener en cuenta la PPL ubicada en centros de atención transitoria. Resaltó la necesidad de relacionar la población afiliada a RS y RC por departamentos, centro de reclusión y EPS. El Minsalud no reportó a la BDUA los datos de afiliados inactivos y que oscilaba entre el 2% y el 5% mensualmente,además, que debe indicar cuántos son cotizantes y beneficiarios y los que están en periodo de protección laboral e inactivos. Resaltó lo ocurrido con el mecanismo de contribución solidaria en Antioquia frente a los demás departamentos y consideró necesario dar mayor divulgación a esta herramienta, ya que muchas personas que pierden su capacidad de pago no lo toman por no hacer la encuesta. Destacó los datos de cero pesos de pago en Putumayo, Amazonas, Guainía, Vaupés y Chocó sin explicación alguna. El Minsalud debe aplicar la Ley Estatutaria en Salud (LES) y el Decreto 780 de 2016, ya que quien no tenga capacidad económica para afiliarse al RC o al RS por medio de la contribución solidaria no accede al derecho a la salud. El Estatuto Temporal para Migrantes contribuyó al acceso al sistema de salud, pero sería importante conocer el comportamiento por sexo, edad y permanencia de afiliación, pues las IPS han dicho que muchos pacientes venezolanos con VIH no continúan sus tratamientos. Acompañó la apreciación de la Corte de que se incluya el dato de afiliación por departamentos con la disgregación de los RE.

Acesi Las cifras de afiliación aportadas por el Minsalud muestran los usuarios afiliados al RS, RC y RE con una diferencia respecto de la población indígena que no logra identificarse y población migrante irregular. El Estatuto Temporal permitió incrementar la afiliación de esta población al RS y RC, lo que a su vez mejoró su acceso, que venía con importantes necesidades y requerimientos en salud. No obstante, aún existe un número relevante de migrantes en situación irregular que no acceden a la atención integral debido a la falta de presupuesto de las ESE y el incremento de cartera a cargo del Minsalud, ya que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no asignó los recursos suficientes para el pago de las deudas por atenciones realizadas a esta población.

CSR El informe presentado por el Minsalud no tiene evidencias diferentes a los datos de las instituciones, lo que implica precisar el margen de error en la proyección estadística en relación con afiliados fallecidos y diferencias en los datos nacionales y territoriales. Lo que hace necesario aclarar el ejercicio de actualización o depuración de datos desactualizados. Adujo que es importante brindar cifras de afiliación de activos, suspendidos o retirados, pues un dato global no se corresponde con accesibilidad según su estatus en el sistema, ya que el 98.98% deafiliación es un aproximado con cruces de información, por lo

que siempre hay un margen de error. El Estatuto Temporal para Migrantes facilitó el acceso al sistema de salud, ya que al 31 de agosto de 2023 eran 2.875.743 migrantes venezolanos, de ellos 2.306.810 contaban con PPT o estaban en proceso de obtenerlo. A junio de 2023, 1.270.466 migrantes estaban afiliados. Por lo que existe casi 1.000.000 de migrantes que pueden acceder al sistema y 503.682 personas con situación migratoria irregular, que en caso de existir nuevas jornadas nacionales de formalización del estatus migratorio se deben acompañar con procesos de afiliación inmediata al sistema en salud. El Minsalud debe actualizar la información sobre el número de personas venezolanas que hacen parte del RS y RC ante el alto margen de movilidad que se presenta por la informalidad laboral.

ACHC Consultó a la BDUA y concluyó que el porcentaje de afiliación es del 100%, que muestra una leve diferencia con lo reportado por el Minsalud (98.87%). Sin embargo, consideró que esa cifra es oficial y cuenta con soporte, de manera que coincide con lo verificado por departamentos. El Estatuto Temporal impactó de forma positiva la regularización de la población migrante, pues se pasó de caracterizar a 77.802 afiliados en enero de 2019 (72.8% en RC y 27.2% en RS) a 1.382.788 afiliados a octubre de 2023 (21.1% en RC y 78.9% en RS). Caracterización y formalización que facilita atribuir la

responsabilidad correspondiente a cada ET, así como realizar proyecciones, evaluaciones y el presupuesto necesario. Además, que a junio de 2023 eran 1.270.466 personas afiliadas al sistema de salud con PPT o PEP, especialmente en el RS.

Inpec Reportó 171 PPL que hacen parte de las Fuerzas Militares y 28 de la Policía Nacional, para un total de 199. Agregó que a junio de 2023 el total de la PPL estaba afiliada al sistema de salud, esto es 172.725 personas[26]. Acemi El Minsalud utilizó las proyecciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) certificadas en octubre de 2020, pero esta entidad (Dane) sacó unas nuevas post Covid, lo que puede justificar la diferencia en los datos de población. El indicador de cobertura de la afiliación confronta dos fuentes de información, la BDUA[27] y las proyecciones de población Dane[28]. Fuentes primarias de los datos de afiliados ypoblación para cada territorio y para su consolidación a nivel nacional. El Estatuto para Migrantes protege a esta población siempre y cuando se halle en condiciones de irregularidad, para desestimular la migración irregular. Gestarsalud Colombia ha experimentado avances notables[29] en el aseguramiento en salud, enfocados en garantizar los derechos de la población general y los grupos específicos (como privados de la libertad). El porcentaje de afiliación reportado (98.98%) es confiable ya

que se obtiene de Sispro, lo que fue confirmado por la agremiación al consultar Sispro y la página del Minsalud. El Estatuto Temporal aumentó la afiliación a salud de la población migrante en 274% desde marzo de 2021 (pasó de 339.878 afiliados a 1.270.466 a junio de 2023). Sin embargo, aún existe un número representativo de migrantes desafiliados por estar en situación migratoria irregular, lo que afecta las finanzas de las ET y hospitales públicos que deben brindar atención.

Migración Colombia Al 30 de junio de 2023 eran 290.668 personas migrantes en situación regular por régimen ordinario (Decreto 1067 de 2015), 1.841.697 regularizados por régimen especial (Decreto 216 de 2021), 467.185 en proceso de regularización y 288.885 en situación migratoria irregular. Al 21 de noviembre de 2023 autorizaron 1.988.991 PPT a migrantes venezolanos y al 30 de junio de 2023 habían expedido 114.038 cédulas de extranjería.

19. El 29 de noviembre de 2023 la Corte requirió al Minsalud para que remitierala información solicitada en el auto del 14 de noviembre de 2023.

114.038 cédulas de extranjería.

19. El 29 de noviembre de 2023 la Corte requirió al Minsalud para que remitierala información solicitada en el auto del 14 de noviembre de 2023.

20. El 1º de diciembre de 2023 el Minsalud dio respuesta a lo pedido[30]. Indicóque la entidad realiza mesas de trabajo con la Dirección de Sanidad de la PolicíaNacional (Ponal) y de las Fuerzas Militares (FM), que informaron supreocupación de publicar la ubicación de estas poblaciones en las bases de datos,por lo que, de común acuerdo, decidieron no hacer dicho reporte. Sin embargo,solicitaron la información y entregaron a la Corte dos archivos de Excel con cifraspor departamentos que dieron un total cada uno de 626.524 y 609.100. Agregóque la diferencia entre las cifras presentadas y lo concluido por la Corte puededeberse a que la cobertura calculada a junio de 2023 (98.9%) incluye el total de lapoblación afiliada al sistema de salud sobre la proyección del Dane de 2018“mensualizada publicada por dicha entidad en el año 2020”. Además, que lainformación remitida no incluye cifras de las FM y Ponal por departamentos.

Reportó 165.080 PPL afiliadas al sistema de salud, que incluye RE, RC y RS, asícomo a los recluidos en su lugar de residencia o en centro carcelario. Asimismo,dio a conocer que a octubre de 2023 eran 1.495.965 personas migrantes,1.382.788 venezolanos y 12.278 refugiados, todos afiliados al SGSSS.

21. Finalmente, informó sobre diferentes fenómenos que inciden en que lapoblación de Cundinamarca se afilie en salud en ciudades circunvecinas, entreellas, la capital debido a su cercanía y la diversidad de IPS, entre otros, lo queimpacta el porcentaje de cobertura. Aclara que las cifras de afiliación de cadaciudad no implican necesariamente su correspondencia con su lugar de residencia,sobre todo en ciudades capitales o conurbadas. Adicionalmente, alguna poblaciónque trabaja o estudia en Bogotá al considerar que hay un mejor acceso a losservicios de salud en la capital declaran que viven en un lugar distinto al deresidencia.

22. El 13 de diciembre de 2023 la Corte requirió al Minsalud para que remitierael informe semestral ordenado en el Auto 496 de 2022 correspondiente al primersemestre de 2023 y solicitó información a la Supersalud. El 24 de enero de 2024se realizó un segundo requerimiento a ambas entidades.

23. El 1º de febrero de 2024 el Minsalud allegó lo requerido y sobre elcomponente analizado remitió un archivo de Excel con los datos de poblaciónafiliada en 2023 (50.393.610) que corresponde al 96.5%; al RS (25.963.073); RC(23.437.502) y los RE (993.035).

II. CONSIDERACIONES

Competencia

24. En virtud de las facultades otorgadas por la Sala Plena de la CorteConstitucional en sesión del 1° de abril de 2009; el artículo 86 de la Constitución

Política y; el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991[31], esta SalaEspecial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto.Metodología de la valoración

25. La Corte evaluará por segunda ocasión el grado de cumplimiento delcomponente de afiliación de la población colombiana al sistema de saludordenado en la Sentencia T-760 de 2008 y el Auto 496 de 2022, para verificar elnúmero de personas vinculadas al sistema de salud, sin que ello implique que enadelante las valoraciones deban hacerse por componentes. Decisión que seadoptará conforme a los niveles de cumplimiento establecidos a partir del Auto 411 de 2015[32], lo indicado por la Sala en diferentes ocasiones en relación con laintervención excepcional del juez constitucional en materia de políticas públicas[33] y los documentos recaudados dentro del seguimiento que realiza estacorporación y que reposan en el expediente.

26. Cabe manifestar que, la Corte ha validado el uso de niveles que permitanvalorar los avances, rezagos o retrocesos en la ejecución y el seguimiento de laspolíticas públicas dentro de la metodología para determinar el grado de cumplimiento de las órdenes[34]. Para tales efectos, la Sala verificará las acciones

adoptadas por el Minsalud tendientes a lograr la meta de cobertura universal[35],materializada en este caso puntual en el componente de afiliación al sistema desalud de toda la población residente en Colombia.

27. En ese sentido, la Sala Especial analizará (i) el alcance del componente deafiliación de la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008; (ii) lasmedidas implementadas por el Gobierno nacional para cumplir con el mandatoanalizado (componente de afiliación); (iii) el cálculo real sobre los fenómenos queimpiden lograr el 100% de la afiliación. Posteriormente (iv) establecerá el nivelde cumplimiento del componente de afiliación de la directriz vigésima novena.

Cuestión previa

28. Antes de iniciar el análisis de las medidas adoptadas con el propósito deavanzar en el cumplimiento del componente de afiliación de la orden vigésimanovena de la sentencia, la Sala considera necesario pronunciarse sobre losiguiente:

Incumplimiento de la obligación de presentación de informes por parte delMinisterio de Salud29. El Auto 496 de 2022 ordenó al Minsalud presentar a la Sala un informe concorte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, en el que diera a conocer lasactividades desplegadas y los resultados obtenidos para garantizar, entre otrascosas, la afiliación. Sin embargo, Minsalud solo presentó el correspondiente alsegundo semestre de 2022, pues el referido al primer semestre de 2023 debió serrequerido por la Corte y el del segundo semestre de 2023 no fue entregado. Loque impidió que la Sala contara con información actualizada respecto del asuntoque se analizará en esta oportunidad.

30. En ese sentido, Minsalud, no solo incumplió lo ordenado por estacorporación, sino que dificulta la función del juez constitucional dentro delseguimiento que realiza a la Sentencia T-760 de 2008 para preservar en mayormedida el derecho fundamental de la población residente en el territorio nacional.

31. Lo anterior implica, además, que el rector de la política pública en salud yresponsable del cumplimiento de la orden vigésima novena de la sentenciaestructural, desconoció el principio de colaboración armónica establecido en elartículo 113 de la Constitución, así como las funciones fijadas en el artículo 2 delDecreto 4107 de 2011, pues en por lo menos dos ocasiones, omitió remitir a laCorte los reportes requeridos con el fin de evaluar los avances en la verificaciónde cumplimiento a las órdenes estructurales impartidas en materia de salud ycontar con los elementos de juicio necesarios para adelantar dicha actuación.

32. En consecuencia, olvida los fines del estado contemplados en el artículo 2constitucional y de forma especial, el garantizar la efectividad de los principios,derechos y deberes consagrados en la Constitución. Por lo tanto, la Corte llamarála atención al Minsalud para que en adelante remita la información solicitada poresta corporación con los estándares de calidad requerida, con soporte en los datos más actualizados y en el tiempo oportuno[36].

Alcance del componente de afiliación de la orden vigésima novena de laSentencia T-760 de 2008. La afiliación como parte de la cobertura universal[37].

33. La Sentencia T-760 de 2008 emitió el mandato vigésimo noveno para remediar la violación recurrente[38] del derecho a la salud[39]. En consecuencia,

universal[37].

33. La Sentencia T-760 de 2008 emitió el mandato vigésimo noveno para remediar la violación recurrente[38] del derecho a la salud[39]. En consecuencia, ordenó al entonces Ministerio de Protección Social adoptar las medidas necesariaspara asegurar la cobertura universal sostenible del sistema antes de la fecha fijada por el legislador -enero de 2010[40]- y dispuso que, de no cumplirla, explicara las razones de ello y fijara una nueva meta. Agregó que la cobertura universal debía lograrse de forma progresiva[41], dadas las implicaciones para su materialización, de acuerdo con los recursos disponibles y la complejidad de su cumplimiento, al igual que la disminución de las barreras que impiden el goce efectivo del derecho; sin que ello se convirtiera en una excusa para la inacción.

34. La Sala Especial señaló que la carnetización no era suficiente para hacer efectiva la cobertura universal en salud y, por el contrario, reflejaba aún más la falta de posibilidades que tenían muchas personas para acceder a servicios. Por lo que estableció que la cobertura universal comprendía garantizar a los usuarios del sistema el acceso a los servicios de salud en condiciones de calidad, eficacia y oportunidad[42].

35. El Auto 496 de 2022 resaltó la importancia que tiene la afiliación como primer paso para ingresar al sistema, sin que sea lo único que deba garantizarse[43] y concluyó que para entender cumplida la cobertura universal

deben ser efectivos los siguientes componentes: (i) afiliación y; (ii) accesibilidad, que a su vez está compuesta por a) accesibilidad física; b) calidad y; c) protección de bolsillo[44]. Análisis y evaluación de las medidas implementadas por el Gobiernonacional para materializar el componente de afiliación de la orden vigésimanovena de la Sentencia T-760 de 2008.

36. La Corte recuerda que la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de2008 buscaba que el Minsalud adoptara las medidas necesarias para asegurar la