CC - A781-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 781 DE 2023

Ref.: CJU-2673

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Omar Francisco Toncel Solano, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 233262 del 12 de septiembre de 2013, por la cual la entidad reconoció pensión de invalidez al demandado, así como las resoluciones GNR del 14 de noviembre de 2014 y VPB 11980 del 10 de marzo de 2016, por medio de las cuales Colpensiones reliquidó la pensión de invalidez del demandante, debido a que constató que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral (PCL) fue adulterado y, por ende, no cumple con los

Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger

requisitos para ser beneficiario de dicha pensión1. De igual forma, solicitó que se ordene al demandante a reintegrar lo pagado con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez, la indexación de las sumas reconocidas y el pago de los intereses a los que hubiere lugar2.

2. Luego de algunas actuaciones procesales3, mediante auto de 17 de febrero de 2022, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Cesar consideró que “la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para conocer de este asunto, y es en cambio el juez laboral el llamado a conocerlo”, por lo que resolvió remitir “el presente asunto a la Oficina judicial, para que sea repartido ante los Jueces Laborales del Circuito Judicial de Valledupar”4.

Fundamentó esta decisión en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011. El primer artículo dispone que la jurisdicción contenciosa administrativa conocerá de “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Mientras que el segundo establece que dicha jurisdicción no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

3. De igual forma, hizo referencia al artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, para indicar que esta norma “señala que esta jurisdicción tiene por objeto el conocimiento de todos los conflictos que tengan origen ya sea de forma directa o indirecta con un contrato de trabajo”. Por lo

que concluyó que “las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social son de competencia de la jurisdicción ordinaria, salvo cuando se trate de conflictos que se susciten entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público”5. Esto, sin que el hecho de que estos derechos y prestaciones se decidan negativa o positivamente a través de actos administrativos mute la jurisdicción competente para conocer de estas controversias6.

4. En cuanto a la acción de lesividad, el tribunal sostuvo que esta no es “un medio de control específico regulado en la ley 1437 de 2011” y destacó que, 1 Expediente digital, archivo “02DemandaCC_4191470_Omar_Toncel.pdf”, pág. 2. 2 Ib. 3 Primero, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Cesar inadmitió la demanda, mediante auto de 4 de marzo de 2021 (Exp. digital, archivo “05AutoInadmite.pdf”). Segundo, luego de la subsanación por parte de la entidad demandante, la magistrada sustanciadora del tribunal admitió la demanda, por auto de 15 de abril de 2021 (Exp. digital, archivo “11AutoAdmiteDemanda.pdf”). 4 Expediente digital, archivo “18AutoDeclaraIncompetencia.pdf”. 5 Ib. Pág. 2. 6 Ib. Pág. 3.

2 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger “para su ejercicio, la entidad u órgano estatal debe acudir a los mecanismos procesales que regule el respectivo estatuto procedimental. Es decir, que no

siempre que este inmersa la discusión que el Estado propone sobre un acto administrativo propio será competente la jurisdicción contenciosa”7.

5. Así las cosas, sostuvo que “aunque la presente demanda hubiere sido instaurada por una entidad pública, como lo es COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, buscando anular los actos administrativos a través de los cuales se reconoció la pensión de invalidez que le había sido reconocida al señor OMAR FRANCISCO TONCEL SOLANO, estos aspectos por si solos no alcanzan a adscribir la competencia de este asunto en la jurisdicción contenciosa, toda vez que el actor fungía como un trabajador particular”8. Puesto que, “en estos casos prevalece el criterio material relacionado con el contenido del litigio y el tipo de vinculación laboral que ostentó el beneficiario, y no el orgánico referido a la naturaleza jurídica de la entidad administradora del servicio”9.

6. Colpensiones presentó recurso de reposición en contra del referido auto de 17 de febrero de 2021, para insistir en la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de su demanda. Mediante auto de 17 de marzo de 2021, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Cesar decidió “no reponer” el auto cuestionado, para lo cual reiteró las consideraciones expuestas en el auto del 17 de febrero de 2021.

7. Efectuado el nuevo reparto, por medio de auto de 7 de junio de 2022, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar propuso un conflicto

negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para dirimirlo10. Al respecto, el juez indicó que el presente asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, mediante el Auto 316 de 2021, según el cual “cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”. 7 Ib. La magistrada sustanciadora del tribunal administrativo sustentó esta conclusión en la siguiente sentencia del Consejo de Estado “Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda Subsección A. Expediente No. 11001-03-25-000-2017-0910-00 (4857). C.P: William Hernández Gómez. Demandante: COLPENSIONES

Demandado: Héctor José Vásquez Garnica”. 8 Ib. Pág. 4. 9 Ib. 10 Expediente digital, archivo “2022-00134 Conflicto de competencia.pdf”.

3 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger

II. CONSIDERACIONES

8. Competencia de la Corte Constitucional. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política11, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

9. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo12. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. En este sentido, también se cumple con el presupuesto subjetivo cuando están involucradas autoridades administrativas que actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en atención a la posibilidad prevista por el artículo 116 de la Constitución Política13. A su vez, el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial14, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

10. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, la Corte procederá a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

(i) Presupuesto subjetivo. La Corte advierte que el presente caso cumple con el elemento subjetivo, porque el conflicto involucra autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones. De un 11 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los

estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 13 Auto 642 de 2021 (CJU-422). 14 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019). 4 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger lado, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y, de otro, el Tribunal Administrativo del Cesar, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (ii) Presupuesto objetivo. Este elemento también se cumple, debido a que las autoridades judiciales involucradas manifestaron que carecen de competencia para conocer del medio de control de nulidad promovido por Colpensiones en contra de las resoluciones por medio de las cuales reconoció y reliquidó la pensión de invalidez a favor del señor Omar Francisco Toncel Solano15. (iii) Presupuesto normativo. La Sala constata que este elemento también se satisface, habida cuenta de que ambas autoridades judiciales expusieron fundamentos jurídicos que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. La magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo

del Cesar fundamentó su decisión en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 y en jurisprudencia del Consejo de Estado. A su vez, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito sustentó su decisión en jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular, del Auto 316 de 2021, por medio del cual la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones originado por una acción de lesividad promovida por Colpensiones.

11. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, la Corte procede a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar. Para tal fin, primero, se reiterará la jurisprudencia sobre la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio -acción de lesividady, luego, se resolverá el caso concreto.

La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración jurisprudencial.

12. Mediante el Auto 316 de 202116, la Corte Constitucional estableció la regla según la cual “el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su 15 Resoluciones RGNR 233262 del 12 de septiembre de 2013, GNR del 14 de noviembre de 2014 y VPB 11980 del 10 de marzo de 2016.

16 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger propio acto administrativo –que creó o modificó una situación particular y concreta–, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces de lo contencioso-administrativo”17. En este sentido, el referido auto explicó que, incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento de las acciones de lesividad es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo puesto que por medio de estas “se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”18.

III. CASO CONCRETO

13. La Sala Plena constata que, en el presente caso: 13.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo del Cesar). Esto, de conformidad con las consideraciones relativas al cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos del fundamento jurídico 10 de este auto. 13.2. Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones en el expediente de la referencia. Esto, por cuanto que la controversia versa sobre la declaratoria de la nulidad y

restablecimiento del derecho de las resoluciones por medio de las cuales Colpensiones reconoció y reliquidó una pensión de invalidez a favor del señor Omar Francisco Toncel Serrano. Es preciso recordar que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”19 y que su trámite el legislador lo asignó a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, como lo sostuvo esta Corte en el Auto 316 de 2021. Por lo 17 Auto 206 de 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’”. 19 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado

con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional). 6 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger tanto, se verifica que el conocimiento de este asunto es competencia exclusiva de los jueces de lo contencioso-administrativo. 13.3. En consecuencia, la Corte Constitucional dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de definir que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-2673 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

14. Regla de decisión. “Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”20.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. SEGUNDO - Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2673 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia y

para que, en la etapa procesal que corresponda, comunique esta providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERA 20 Auto 316 de 2021 7 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado 8 Expediente CJU-2673 MS: Cristina Pardo Schlesinger

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9