CC - A783-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas ante entidades de derecho público relativas al reconocimiento de derechos laborales sin certeza de la naturaleza del vínculo Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas dirigidas en contra de los municipios e instituciones educativas del orden territorial, mediante las cuales se pretende el reconocimiento de derechos laborales, en los casos en que no se tiene certeza sobre la naturaleza del vínculo, en atención a que la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales es de empleado público, de acuerdo con los artículos 6.2.3 y 37 de la Ley 715 de 2001; el artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 2002 y el artículo 1 de la Ley 909 de 2004.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 783 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2689

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto (Nariño) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto (Nariño)

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

1. El 16 de septiembre de 2019, mediante apoderado, José Luis Escobar Chávez y otros1 interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría de Educación del municipio de Pasto. Como pretensiones, solicitaron, entre otras, (i) que se declare la nulidad del oficio núm. 1430.2/166.2019 del 27 de marzo de 2019, “por medio del cual da respuesta al derecho de petición (…) despachando desfavorablemente las pretensiones solicitadas”2 y (ii) “a título de restablecimiento del derecho”, reliquidar el salario y las prestaciones laborales de “cada convocante de los últimos 3 años, calculando el valor de la hora sobre la base de 44 horas semanales que ordena la Ley y no sobre 48 horas como lo hiciera la Secretaría” 3. De acuerdo con la demanda, los solicitantes “se encuentran vinculados como empleados públicos”4 y ejercen la labor de celadores5 en instituciones educativas oficiales del municipio de Pasto6.

2. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, el cual, mediante providencia de 31 de mayo de 2022, declaró su falta de jurisdicción y competencia. Afirmó que “todos los demandantes se encuentran vinculados al Municipio de Pasto a través de la modalidad de contrato de trabajo, toda vez que dentro del expediente no obra ningún documento que demuestre lo contrario como lo es por ejemplo el acta de nombramiento”7. De esta manera, “los demandantes ostentan la calidad de trabajadores oficiales”8. Agregó que las pretensiones de la demanda buscan “el reconocimiento de derechos laborales que según su apoderado se están

vulnerado por parte del Municipio de Pasto, por cuanto presuntamente no se está calculando de manera correcta las horas extras trabajadas”. Sin embargo, “en ningún acápite de la demanda se pretende el reconocimiento de una relación laboral por ejercer funciones de competencia de algún empleado público, ni otra controversia que pueda ser de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”9. Por tanto, consideró que en virtud del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo10. En 1 El grupo de demandantes está compuesto, en total, por 33 personas: José Luis Escobar Chávez, Oscar Orlado López Villareal, Bertha Ligia Rodríguez Mora, Carlos Antonio Pachajoa Sinsajoa, Hector Ivan Lopez Guayasamin, Johnny Hernan Puerresjosa, Gerardo Fernando Arevalo Benavides, Victor Giovanny Gelpud Garcia, Carlos Andres Garcia Enriquez, Maria Loretty Rivas Guzman, Harol Fabian Burbano Alvarez, Oscar Adolfo Erazo Ayut, Luis Alfonso Lopez Hurtado, Jairo Alberto Montilla Riascos, Fabian Arley Gamboa Ortega, Brayan Aristides Guerrero Bolaños, Martin Clemente Santader Bucheli, William Fernando Rivas Leon, Jose Ignacio Bravo Enriquez, Jose Luis Lopez Arcos, Luis Alberto Torres Ayala, Emiro Jojoa Matabanchoy, Luis Eduardo Suarez, Edgar Giovanny Ordoñez Maya, Carlos Francisco Matagensoy, Alfredo Benicio Ramirez Zambrano, German Eduardo Granja Reyes, Berta Portilla Chavez, Armando Muñoz Perez, Edilberto Laurencio

Erazo España, Jairo Alonso Rosero Mora, Luis Hernando Jojoa y Hader Alexander Yaqueno Chapal. 2 Expediente digital, escrito de demanda, p. 16. 3 Ib. 4 Ib., p. 104. 5 Salvo la señora Bertha Ligia Rodríguez Mora, quien ejerce la labor de secretaria. 6 Expediente digital, escrito de demanda, p. 7. 7 Auto del Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, 31 de mayo de 2022, p. 3. 8 Ib., p. 4. 9 Ib. 10 Ib., p. 6. Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera el mismo sentido, invocó el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), según el cual los juzgados administrativos solo conocerán de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo.

3. El 8 de junio de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. El 22 de julio de 2022, esta autoridad judicial propuso el conflicto negativo de competencia por falta de jurisdicción11. Señaló que, en primer lugar, una de las demandantes fue nombrada en el cargo de secretaria, de manera que ejerce labores administrativas y, por ende, es empleada pública, de manera que en aplicación del fuero de atracción, la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa12. En segundo lugar, argumentó que, en todo caso, “con las pruebas documentales aportadas con la demanda, NO puede observarse

realmente cuáles fueron las funciones desempeñadas por cada uno de los demandantes, es decir si en realidad son destinadas al mantenimiento de la planta física o de servicios generales, razón por la cual en principio los actores ostentan la calidad de empleados públicos”13. En tercer lugar, afirmó que el juzgado administrativo fundó su decisión en normas aplicables al sector salud, sin embargo, “en el asunto que nos ocupa se tiene que los demandantes trabajan en el sector de educación”14. Por estas razones, consideró que la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de jurisdicción.

4. El 28 de marzo de 2023, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y, luego, el 30 de marzo de 2023, el expediente fue remitido al referido despacho15.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de 11 Auto del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, 22 de julio de 2022, p. 3. 12 Ib., p. 2.

13 Ib. 14 Ib. 15 Constancia de Reparto, 28 de marzo de 2023.

Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por José Luis Escobar Chávez y otros en contra de la Secretaría de Educación del municipio de Pasto. El propósito de la demanda es que se reliquiden el salario y las prestaciones laborales sobre un valor de hora distinto al que ha utilizado la demandada para obtener dichos valores. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, determinará la jurisdicción competente para conocer de los procesos contra municipios e instituciones educativas del orden territorial en los que se pretende el reconocimiento de derechos laborales (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”16. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo17,

los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos Subjetivo autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una Objetivo causa de naturaleza judicial, no política o administrativa18. Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o Normativo legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto19. 16 Corte Constitucional. Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 17 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 18 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. 19 Id. Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto es así por las siguientes razones:

(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social20. (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, porque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por José Luis Escobar Chávez y otros debe decidirse en un trámite de naturaleza judicial. (iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2-3, supra).

4. Jurisdicción competente para conocer de los procesos contra municipios e instituciones educativas del orden territorial en los que se pretende el reconocimiento de derechos laborales

9. En los casos en que se demanda al Estado el reconocimiento de derechos laborales es importante determinar prima facie la naturaleza del vínculo entre este y el demandante. Esto, porque de la naturaleza del vínculo entre las partes se establece el juez competente para conocer del asunto. De un lado, según el artículo 104 del CPACA, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado” y, de otro lado, conforme al artículo 2 del CPTSS a la jurisdicción ordinaria le corresponde

“todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

10. Adicionalmente, debe tenerse presente que, según los artículos 6.2.321 y 3722 de la Ley 715 de 2001, el artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 200223 y el 20 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. 21 “Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: […] 6.2.3. Administrar […] las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley”. 22 “Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un periodo máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley”. 23 “Artículo 67. Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos

estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera artículo 1 de la Ley 909 de 200424, en el caso de las instituciones educativas del orden territorial, “la regla general de vinculación […] es la de empleado público, exclusivamente”.

11. En relación con la materia, en el Auto 863 de 202125, la Corte Constitucional fijó como regla que “[l]a Jurisdicción de [lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”. La Sala Plena estableció los criterios orgánico y funcional como determinantes para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El primero, referido a la naturaleza pública de la entidad demandada y, el segundo, relacionado con la determinación del vínculo laboral a partir de las funciones desempeñadas por el demandante. Además, en la referida providencia, la Sala consideró apropiado acudir a la regla general de vinculación laboral de la demandada, en los eventos en los que no se conoce con claridad las funciones desempeñadas por el demandante.

12. De igual forma, en el Auto 441 de 2022, la Sala decidió la competencia de un asunto en el que un ciudadano que ejercía labores de “celaduría, mensajería y realización de oficios varios” solicitaba el reconocimiento de la existencia de un

contrato de trabajo verbal con una ESE. En esa ocasión, afirmó que “para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajadorcomo ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”.

13. En particular, en el Auto 1453 de 202226, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado en el caso de un ciudadano que ejercía la labor de vigilante en los edificios de entidades públicas e instituciones educativas de carácter oficial. En dicha oportunidad, esta Corte determinó que “corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas dirigidas en contra de los municipios e instituciones educativas del orden territorial, mediante las cuales se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral con dichas entidades públicas, quienes tienen con el Estado una vinculación legal y reglamentaria; que, por administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten […]”. 24 Gran parte del articulado de la Ley 443 de 1998 fue mayoritariamente derogado por la Ley 909 de 2004, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82. El artículo 1 de la Ley 909 de 2004 señala que el objeto de esta es la “regulación del sistema de empleo público” y que sus destinatarios son “quienes prestan servicios personales remunerados, con

vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública”. 25 Expediente CJU-444. 26 Expediente CJU-1338, reiterado en el auto 1582 de 2022 y Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera cierto, es la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales”.

14. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas dirigidas en contra de los municipios e instituciones educativas del orden territorial, mediante las cuales se pretende el reconocimiento de derechos laborales, en los casos en que no se tiene certeza sobre la naturaleza del vínculo, en atención a que la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales es de empleado público, de acuerdo con los artículos 6.2.3 y 37 de la Ley 715 de 2001; el artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 2002 y el artículo 1 de la Ley 909 de 2004.

5. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por las siguientes razones. Primero, si bien las pretensiones de la demanda no están dirigidas a que se declare la existencia de una relación laboral, dado que los demandantes aseguran ser empleados públicos27, tanto la Secretaría de Educación demandada como el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto controvirtieron esa afirmación y en su lugar afirmaron que estos son trabajadores oficiales28. Así las cosas, en relación con la competencia para

conocer del asunto, existe una controversia en torno a la naturaleza del vínculo entre los demandantes y el municipio y, en especial, respecto a la calidad de empleados públicos o trabajadores oficiales que los mismos ostentan. Segundo, la Sala encuentra que (i) la demanda se dirige contra una entidad territorial, por cuenta de la vinculación de 33 personas en diferentes instituciones educativas oficiales del municipio de Pasto y (ii) según los artículos 6.2.3. y 37 de la Ley 715 de 2001, 67 del Decreto Ley 1278 de 2022 y 1 de la Ley 909 de 2004 y el Auto 1453 de 202229, la regla general de vinculación del personal de las instituciones educativas de las entidades territoriales es la de empleado público, exclusivamente. En consecuencia, la Sala considera que el asunto debe ser conocido por el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, al cual se remitirá el asunto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE 27 Expediente digital, escrito de demanda, p. 104. 28 Auto del Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, 31 de mayo de 2022, p. 4. 29 Reiterado en el Auto 1582 de 2022. Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto (Nariño) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo

Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por José Luis Escobar Chávez y otros en contra de la Secretaría de Educación de Pasto. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2689 al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado Expediente CJU-2689 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General