CC - A787-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 787 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2711

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Cartagena

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de octubre de 2018, fue sometida a reparto por los Jueces Administrativos del Circuito de Cartagena demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución ISS 311 del 28 de febrero de 2001, por medio de la cual el extinto Instituto de Seguros SocialesISS (hoy, Colpensiones) reconoció una sustitución pensional a favor de la señora Francia Elena Herrera de Rodríguez. Lo anterior, al considerar que el mencionado reconocimiento pensional es contrario a la ley y la Constitución, pues el ISS carecía de competencia para reconocer pensión de

1

Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar invalidez al causante, y en consecuencia para expedir el reconocimiento de sustitución pensional1.

2. El conocimiento del caso le correspondió al Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena, el cual, en Auto del 30 de noviembre de 2018, admitió la demanda.

No obstante, durante Audiencia Inicial no. 76, llevada a cabo el 25 de julio de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los Jueces Laborales del Circuito de Cartagena.

3. Para sustentar su decisión, afirmó que, de acuerdo con las cláusulas de competencia consagradas en el artículo 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se excluyen de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los conflictos laborales surgidos entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales. Por otro lado, señaló que de acuerdo con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, las controversias entre los afiliados y beneficiaros con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la Justicia Ordinaria, salvo cuando surja entre servidores públicos. Para el caso concreto, señaló que la pensión de invalidez inicialmente otorgada por el ISS fue reconocida a quien se desempeñó como trabajador oficial, por lo que el estudio del caso corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, de manera independiente a la forma en que se reconoció el derecho2.

4. El 8 de agosto de 2019, el caso fue repartido al Juzgado 1º Laboral del

Circuito de Cartagena, el cual, por medio de Auto del 30 de septiembre de 2019, declaró la “falta de competencia” para conocer del asunto y remitió el expediente ante el Consejo Seccional de la Judicatura de BolívarSala Jurisdiccional Disciplinaria, para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión al considerar que el trámite mediante el cual se persigue la revocatoria del propio acto de carácter particular, por parte de una entidad pública y en contra de la persona beneficiaria de la actuación, no corresponde a ninguno de los conocidos por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, ni se encuentra dentro de lo enlistado en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social3.

5. El 23 de octubre de 2019, el asunto fue sometido a reparto al interior del Consejo Seccional de la Judicatura, quien el 24 de octubre de 2019 remitió el asunto al Consejo Superior de la JudicaturaSala Jurisdiccional Disciplinaria. A su vez, al interior de esa Corporación el asunto fue sometido a reparto el 28 de julio de 2022 y remitido a la Corte Constitucional el 17 de agosto del mismo año.

6. El expediente fue repartido por la Presidencia al Magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 30 de marzo siguiente. 1 Expediente CJU 2711, Documento Digital “03Anexo 1.pdf”, folio 20. 2 Ibid., Documento Digital “02 Conflicto de Competencia.pdf”, folios 70-72.

3Ibid., folios 94 y 95.

2 Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20154, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”5.

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación El conflicto fue promovido entre una autoridad La controversia debe ser de la Jurisdicción Contencioso Administrativa suscitada por, al menos, dos -el Juzgado 4° Administrativo Oral de Subjetivo autoridades que administren Cartagena-, y otra perteneciente a la justicia y pertenezcan a Jurisdicción Ordinaria en su especialidad diferentes jurisdicciones6. Laboral –el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Cartagena-. Existencia de una causa judicial

Las autoridades referidas tienen una sobre la cual se desarrolle la controversia respecto de cuál es la jurisdicción controversia, lo que requiere competente para conocer y resolver el medio Objetivo constatar que está en desarrollo de control de nulidad y restablecimiento del un proceso, un incidente o derechoacción de lesividad interpuesto por cualquier otro trámite de Colpensiones naturaleza jurisdiccional7. Las autoridades involucradas Ambas autoridades judiciales acudieron a Normativo en el conflicto de jurisdicciones fundamentos legales para defender sus deben haber manifestado posturas sobre la falta de competencia. Por un 4 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 5 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 6 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 7 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero

no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 3 Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar expresamente las razones por lado, el Juzgado 4° Administrativo Oral de las cuales se consideran Cartagena se refirió a los artículos 104 y 105 competentes -o nopara de la Ley 1437 de 2011, así como al artículo 2 conocer de dicha causa de la Ley 2158 de 1948, a partir de lo cual judicial8. concluyó que, al ser una controversia relacionada con un trabajador oficial y la administradora de pensiones, es competente la jurisdicción ordinaria laboral. Por su parte, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Cartagena manifestó que el estudio de la demanda interpuesta por una entidad pública en la que se pretende la nulidad de su propio acto no se encuentra dentro de los asuntos contenidos en el artículo 2 de la Ley 2158 de 1948, por lo que su conocimiento no corresponde a la jurisdicción ordinaria.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Cartagena. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021

11. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública, en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.9

12. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para 8 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 9 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el

concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 4 Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”10. Y del otro, el artículo 104 del mismo código, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)” 11 . De manera que, las demandas presentadas por las autoridades en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

13. En Auto 316 de 202112, la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 43713, 45414 y 38415 de 2021, entre otros

14. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, esta Corporación consideró que la regla de competencia descrita comprende las demandas interpuestas en contra de actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, cuando la accionante es la entidad que subrogó sus derechos y obligaciones. Lo expuesto, porque la supresión o liquidación de una entidad pública supone la subrogación de

sus obligaciones y derechos por parte de otra autoridad. En esa medida, las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a particulares, mediante de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada, son trasladadas a la autoridad que asume esas competencias.

15. Regla de decisión. Reiteración Auto 840 de 2021. “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

D. Caso concreto

16. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena y el Juzgado 1º Laboral del 10 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 12 Expediente CJU-489. 13 Expediente CJU 838. 14 Expediente CJU 866.

15 Expediente CJU-377. 5 Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Circuito de Cartagena. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 840 de 2021, la cual amplió la establecida previamente en el Auto 316

de 2021.

17. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución ISS 311 del 28 de febrero de 2001, mediante la cual el extinto Instituto de Seguros Sociales reconoció una sustitución pensional a favor de la señora Francia Elena Herrera de Rodríguez. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de un acto administrativo proferido por la entidad pública a la que subrogó. En otras palabras, corresponde a una acción de lesividad, la cual debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

18. La Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena y Juzgado 1º Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 4º Administrativo Oral de Cartagena es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por

Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2711 al Juzgado 4º Administrativo

Oral de Cartagena para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Cartagena. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta 6 Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7 Expediente CJU-2711 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 8