CC - A795-2024

A795-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-795/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 795 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5115

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. ENTerritorio, una empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero y del orden nacional, celebró un contrato interadministrativo con el Municipio de Lorica, Córdoba. El objeto de ese contrato era que ENTerritorio realizara la administración jurídica y financiera de los recursos destinados por el municipio de Lorica para el desarrollo del POT. Con ese fin, el ente territorial debía pagar a ENTerritorio veintiún millones setenta mil pesos ($21.070.000,00). No obstante, a pesar de los requerimientos realizados y de que el municipio de Lorica aceptara la deuda en el acta de liquidación, éste último no ha realizado el pago. Por esa razón, ENTerritorio demandó ejecutivamente al municipio de Lorica para que pague esa suma adeudada y

[1] los intereses de mora .

2. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica el cual se declaró incompetente el 17 de noviembre de 2023. En su criterio el artículo 75 del CPACA asigna la competencia de los procesos de ejecución o cumplimiento derivados de contratos estatales a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De ahí que, el cobro de una obligación derivada de un acta de liquidación de un contrato estatal debe ser conocida por los jueces administrativos. El Juzgado también señaló que la Corte en el Auto A321 de 2023 definió que los ejecutivos presentados con base en actas de liquidación son conocidos por la Jurisdicción Contencioso Administrativa para mantener la continuidad entre quien conoce los contratos estatales y su ejecución.

3. En consecuencia, el caso fue enviado al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, pero este también rechazó la competencia y trabó un conflicto negativo de jurisdicciones el 5 de diciembre de 2023. Para fundamentar su conclusión, arguyó que el Auto 005 de 2022 precisó que cuando se trata de entidades financieras, la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es competente para conocer de los conflictos relacionados con sus contratos estatales siempre que hagan parte del giro

[2] ordinario de sus negocios .

4. El 15 de enero de 2024, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería remitió el conflicto de jurisdicciones a la Corte

[3] Constitucional . Así mismo, el 17 de enero de 2024 se repartió este caso a

[4] la magistrada Natalia Ángel Cabo y la Secretaría General remitió el [5] expediente el 19 de enero de ese año .

II. CONSIDERACIONES

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entr jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución

[6] Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 . Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distinta jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es d

[7] su exclusiva incumbencia (positivo)” .

7. Adicionalmente, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó lo tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto d jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la

[8] competencia para conocer el asunto . El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite [9] de naturaleza jurisdiccional . El normativo, el cual requiere que la autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente lo motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o

[10] no para conocer la causa .

8. Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tre presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades judiciales que rechazan el conocimiento para conocer del asunto y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria representada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica; y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. En segundo lugar, la controversia gira en torno a la demanda ejecutiva presentada po ENTerritorio contra el Municipio de Lorica. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica expresamente señaló que no era competente con base en la lectura que hizo del artículo 75 del CPACA y del Auto A-321 de

[11] 2023 . Por su parte, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería explícitamente declaró que no era competente porque d acuerdo con el Auto 005 de 2022 su jurisdicción no es competente para conoce de conflictos derivados de contratos estatales propios del giro ordinario de la entidades financieras. Competencia para conocer de las controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea otra entidad pública. Reiteración de [12] jurisprudencia

9. De acuerdo con el inciso primero del artículo 104 del CPACA la competencia para conocer de los conflictos derivados de los contratos

estatales corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. No obstante, el numeral primero del artículo 105 del CPACA excluye del conocimiento de esa jurisdicción las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera cuando corresponda al giro ordinario de sus negocios, lo que incluye los procesos ejecutivos.

10. La Corte, a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha reconocido como parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras las siguientes actividades: “(i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la

[13] función principal” . Por el contrario, la expedición de actos administrativos no hace parte del giro ordinario de los negocios. Cuando la controversia surge por contratos propios del giro ordinario de la entidad, la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil con base en la competencia residual contemplada en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

11. Así, mediante los Autos 835, 836 y 867 de 2021, entre otros, la Corte asignó a la justicia ordinaria el conocimiento de controversias en las que se demandaba a una entidad financiera con ocasión a controversias que están relacionadas con contratos que esta entidad firmó en el marco del giro ordinario de sus negocios. Para ello, reconoció que “(l)a jurisdicción

ordinaria civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de [14] la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996. ” (negrilla fuera del texto original) [15]

12. Ahora bien, esta Corporación, mediante Auto 005 de 2022 , estudió la competencia para resolver una controversia en la que el FONADE, hoy, ENTerritorio, demandó a un particular con ocasión al presunto incumplimiento de un contrato de interventoría. Allí se consideró que, si bien la regla de decisión anteriormente referida se encuentra supeditada a que la demanda haya sido formulada en contra de la entidad pública de carácter financiero, lo cierto es que esta regla también aplica cuando la entidad financiera sea la demandante. Ello, pues “el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011 no diferencia si la entidad actúa como parte activa o pasiva en el

[16] proceso” . [17]

13. A pesar de lo anterior, por medio de Auto 429 de 2022 se introdujo una precisión adicional a esta regla, la cual está relacionada con los eventos en los que la entidad pública de carácter financiero es la demandante y la parte demandada no es un particular, sino que, por el contrario, se trata de otra entidad pública.

14. Sobre el particular, en dicha providencia se determinó que la autoridad

competente para conocer de la demanda formulada por el FONADE, hoy ENTerritorio, en contra del municipio de Tunja, era aquella de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello, pues estimó que, al momento de fijar la competencia para conocer de un proceso, resulta necesario tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio. En ese sentido, comoquiera que la entidad demandada es de naturaleza pública, debe entenderse que los contratos que suscribe, tienen la categoría de “contrato estatal” y, por tanto, indistintamente de que el negocio jurídico pueda estar relacionado con el giro ordinario de los negocios de la institución financiera involucrada, la competencia recae en los jueces de lo contencioso administrativo.

15. Por lo anterior, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los “asuntos que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando:

(i) la mencionada institución financiera no sea la parte demandada dentro del litigio; (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas.”

16. Ahora bien, la Sala Plena evidencia que esta Corte no tiene su jurisprudencia unificada sobre la materia. A través de los Autos 1079 de 2023 y el 204 de 2024 se resolvieron unos conflictos de jurisdicciones en los que correspondía determinar la autoridad competente para conocer de un proceso iniciado por una entidad pública de carácter financiero en contra de un ente territorial (municipio). Allí, se remitieron los asuntos al conocimiento de la

jurisdicción ordinaria, por considerarse era necesario dar aplicación a la excepción a la competencia de la justicia de lo contencioso administrativo establecida en el artículo 105 numeral 1 del CPACA, bajo el entendido de que dicha excepción no distingue si la entidad financiera deberá actuar como sujeto activo o pasivo de la acción. En consecuencia, se optó por seguir la línea desarrollada en el Auto 005 de 2022 y no la del 429 de ese mismo año.

17. Frente a las diversas posiciones asumidas por la Corte Constitucional, la Sala Plena considera pertinente seguir aquella dispuesta en el Auto 429 de 2022, reiterado en, entre otras ocasiones, el Auto 2543 de 2023. Ello, pues se considera que se trata de la postura que, de mejor manera, permite tener en consideración la naturaleza de ambas partes del proceso.

18. Para la Sala Plena, a manera de recapitulación de los fundamentos jurídicos expuestos en forma precedente, se tiene que al momento de fijar la competencia de una controversia que involucra a una entidad pública de carácter financiero, deberán tenerse en cuenta los siguientes derroteros: - De conformidad con los Autos 835, 836 y 867 de 2021 (entre otros), cuando se demanda a una entidad pública de carácter financiero en relación con contratos suscritos en el marco del giro ordinario de sus negocios, resulta aplicable la excepción del artículo 105 numeral 1 del CPACA y, por tanto, la competencia es de los jueces ordinarios. - A la luz del Auto 005 de 2022, cuando una entidad pública de carácter financiero demande a un particular, también resulta aplicable la

excepción del artículo 105 numeral 1 del CPACA, porque "el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011 no diferencia si la entidad actúa como [18] parte activa o pasiva en el proceso” . Por ello, la competencia también radica en los jueces ordinarios. - Finalmente, en los términos del Auto 429 de 2022, cuando una entidad pública de carácter financiero demande a otra entidad pública, el conocimiento del asunto corresponde a la justicia de lo contencioso administrativo. Ello, pues el contrato tiene la categoría de “contrato estatal” y, por tanto, resulta irrelevante la verificación de si está relacionado con el giro ordinario de los negocios de la entidad financiera. Caso concreto

19. Este conflicto se suscita debido a que una entidad financiera, ENTerritorio, demandó ejecutivamente al municipio de Lorica porque éste se abstuvo de cancelar la suma de dinero que le correspondía para que ENTerritorio gestionara administrativa y jurídicamente los recursos del POT de ese municipio.

20. En el presente caso, se tiene que la entidad pública de carácter financiero funge como demandante y, por su parte, el municipio demandado debe ser concebido también como una entidad de naturaleza pública. Adicionalmente, se tiene que la controversia está relacionada con la ejecución de una obligación que surgió en el marco del desarrollo de un contrato de naturaleza estatal.

21. Para finalizar, se tiene que, si bien el presente conflicto surgió en el marco de un proceso de ejecución y no de uno declarativo, como fue el caso del Auto 429 de 2022, lo cierto es que el hecho de que se haya podido constatar que el cobro que se pretende realizar en este caso se deriva del desarrollo de

un contrato estatal, permite a esta Corporación enmarcar el asunto en la cláusula de competencia para la jurisdicción de lo contencioso administrativo [19] establecida en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA , en virtud de la cual esa jurisdicción conoce de, entre otros procesos ejecutivos, aquellos que se originan en contratos celebrados por entidades públicas.

22. En ese sentido, la competencia de este caso es del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, autoridad a la que se le remitirá el expediente para que continúe con el trámite de la demanda.

Regla de decisión: La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la ejecución de una obligación que se deriva de un contrato celebrado por entidades públicas y en el que no se demande a una entidad pública con calidad de institución financiera por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

III.DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y DECLARAR que el conocimiento del proceso iniciado por ENTerritorio contra el Municipio de Lorica corresponde al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-5115 al Juzgado Octavo

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería para que, de manera inmediata, continúe con el trámite del referido proceso y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital, cuaderno CJU0005115-23001333300820230040900, subcuaderno 230013333008202300409, documento 01Demanda.pdf. [2] Expediente digital, cuaderno CJU0005115-23001333300820230040900, subcuaderno 230013333008202300409, documento 07AutoProponeConflictoDeJurisdiccion.pdf. [3] Expediente digital, cuaderno CJU0005115 CC, Correo remisorio. [4] Expediente digital, cuaderno CJU0004921 CC, Constancia de reparto CJU-4921. [5]

Ibid. [6] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia qu ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [7] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. [8] Auto 155 de 2019. [9] Ibídem. [10] Ibídem. [11] Expediente digital cuaderno 70001333300920230002200, documento 01, p. 219 y ss. [12] Ver Autos 429 de 2022 y 2543 de 2023. [13] Ver Auto 2207 de 2023. [14] Ver Auto 835 de 2021. [15] Reiterado en, entre otros, los Autos 766 y 1077 de 2023. [16] Auto 005 de 2022. [17] Reiterado mediante Auto 2543 de 2023. [18] Ver Auto 005 de 2022 [19] Artículo 104 #6 del CPACA: “Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.”