CC - A796-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 796 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2788

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 18º Laboral del Circuito de Cali

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó ante los Jueces Administrativos de Cali demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución SUB 81455 del 26 de marzo de 2018, por medio de la cual Colpensiones reconoció una sustitución pensional a favor de la señora Yolanda González Barona. Esto, al considerar que el mencionado reconocimiento se fundamentó en hechos que no se ajustaban a la realidad, en tanto la demandada y el causante no acreditaban el requisito de convivencia señalado por la ley.1 1 Expediente CJU 2788, Documento Digital “01Expediente01820210015600.pdf”, folio 3.

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Ref.: Expediente CJU-2788

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

2. Efectuado el reparto el 11 de agosto de 2020, el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali, previo a realizar la admisión de la demanda, en Auto del 2 de febrero de 2021 resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto, y remitió la demanda y sus anexos a los Jueces Laborales del Circuito de

Cali.

3. Para sustentar su decisión, afirmó que, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como con lo señalado en el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y siguiendo la interpretación que de ambas normas han realizado el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, es a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral a quien le corresponde dirimir los conflictos referentes a la seguridad social por prestaciones originadas en relaciones laborales de trabajadores oficiales y de trabajadores del sector privado, incluso en aquellos casos en los que la administradora de pensiones es de naturaleza pública y pretende que se cuestionen los efectos de sus propios actos administrativos, siendo competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente en los eventos en los que el conflicto surge entre un empleado público y una administradora de derecho público. Para el caso concreto, encuentra probado que las cotizaciones que dieron lugar al reconocimiento de la pensión otorgada provienen de una relación laboral con el

sector privado, lo cual excluye la jurisdicción de su Despacho.2

4. En contra de esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición, en el cual señaló que, por tratarse de una acción de lesividad, la competencia siempre recae en los jueces administrativos al pretenderse la declaratoria de nulidad de un acto administrativo.3 Este recurso se decidió mediante Auto del 26 de febrero de 2021, en el cual el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali consideró que, si bien la prerrogativa de expulsar del ordenamiento jurídico los actos administrativos corresponde únicamente a los jueces de lo contencioso administrativo, ello no obsta para que el juez laboral disponga sobre los derechos controvertidos, por lo que decide no reponer el Auto cuestionado4.

5. El 25 de marzo de 2021, el caso fue repartido al Juzgado 18º Laboral del Circuito de Cali, el cual, por medio de Auto del 22 de abril de 2021, declaró el conflicto negativo de competencias para conocer del asunto y remitió el expediente ante el Consejo Superior de la JudicaturaSala Jurisdiccional Disciplinaria, para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en la jurisprudencia de la Corte Suprema de JusticiaSala Laboral, a partir de lo cual concluyó que la nulidad de los actos administrativos es una cuestión jurídica cuyo conocimiento está atribuido por la ley a la Jurisdicción de lo Contencioso 2 Ibid., Documento Digital “14RemiteFaltaJurisdiccion202000116.pdf”, folios 2-4.

3 Ibid., Documento Digital “16MemorialRecursoReposicion.pdf”, folio 2-3. 4 Ibid., Documento digital “18ResuelveReposicion202000116.pdf”, folios 2-3. 2

Ref.: Expediente CJU-2788

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Administrativo, por lo que en este caso se estima que el juez natural es el administrativo al pretenderse la nulidad de un acto administrativo5.

6. El 31 de agosto de 2022, el Juzgado 18° Laboral del Circuito de Cali remite el expediente a la Corte Constitucional, considerando el cambio de competencia para dirimir tales conflictos. Al interior de la Corte, el expediente fue repartido por la Presidencia al Magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 30 de marzo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación El conflicto fue promovido entre una autoridad de la La controversia debe ser Jurisdicción Contencioso Administrativa -el Juzgado suscitada por, al menos, dos 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali-, y otra Subjetivo autoridades que administren perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su justicia y pertenezcan a diferentes especialidad laboral –el Juzgado 18° Laboral del jurisdicciones.8 Circuito de Cali-. 5Ibid., Documento digital “23AutoDeclaraConflictoCompetencia-RemiteSalaDisciplinaria.pdf”, folios 2-3. 6 Corte Constitucional. Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 8 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957

de 2019). 3

Ref.: Expediente CJU-2788

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la Las autoridades referidas tienen una controversia controversia, lo que requiere respecto de cuál es la jurisdicción competente para Objetivo constatar que está en desarrollo conocer y resolver el medio de control de nulidad y un proceso, un incidente o restablecimiento del derechoacción de lesividadcualquier otro trámite de interpuesto por Colpensiones naturaleza jurisdiccional.9 Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto. Por un lado, el Juzgado 7° Administrativo Oral de Cali, se refirió a los artículos 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y 2.4 de la Ley 2158 de 1948, así como a la Las autoridades involucradas en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura el conflicto de jurisdicciones y del Consejo de Estado, a partir de lo cual concluyó deben haber manifestado que, al ser una controversia relacionada con un Normativo expresamente las razones por las trabajador privado, es competente la Jurisdicción cuales se consideran competentes Ordinaria laboral. -o nopara conocer de dicha causa judicial.10 Por su parte, el Juzgado 18° Laboral del Circuito de Cali manifestó que la competencia para el estudio de un acto administrativo es exclusiva del juez de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de JusticiaSala

Laboral.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 18º Laboral del Circuito de Cali. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

11. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública, en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, 9 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 10 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente,

fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4

Ref.: Expediente CJU-2788

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.11

12. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.12 Y del otro, el artículo 104 del mismo código, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. 13 De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

13. En Auto 316 de 2021,14 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437, 15 45416 y 384 de 2021, 17 entre otros.

14. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

D. Caso concreto

15. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 18º Laboral del Circuito de Cali. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021. 11 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 104.

14 Expediente CJU-489. 15 Expediente CJU 838. 16 Expediente CJU 866. 17 Expediente CJU-377. 5

Ref.: Expediente CJU-2788

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

16. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 81455 del 26 de marzo de 2018, por medio de la cual Colpensiones reconoció una sustitución pensional a favor de la señora Yolanda González Barona. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de un acto administrativo proferido por la entidad demandante. En otras palabras, corresponde a una acción de lesividad, la cual debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados

17. La Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 7°

Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 18º Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2788 al Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 18º Laboral del Circuito de Cali. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta 6

Ref.: Expediente CJU-2788

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7

Ref.: Expediente CJU-2788

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