CC - A798-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 798 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2805

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá.

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 04 de diciembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró, ante los jueces administrativos de Bogotá, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No.

SUB-164587 del 21 de junio del 2018. Mediante ese acto administrativo, Colpensiones reconoció el 29.53% de una pensión de sobreviviente en favor de la señora Ana Rocío Ramos Sastoque, con ocasión al fallecimiento del señor Alberto Moreno Olarte. Lo anterior, al considerar que el reconocimiento de esa prestación se otorgó conforme a documentación carente de veracidad, aportada por la hoy demandada. De manera que, su contenido resulta alejado de la realidad fáctica, lo

Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar cual convierte el reconocimiento pensional en irregular conforme lo señala el artículo 19 de la ley 797 de 2003.1

2. El conocimiento del caso le correspondió a la Sección Segunda – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante Auto del 22 de febrero de 2021, esa autoridad declaró su falta de competencia para conocer del asunto en razón a la cuantía y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.

3. El 13 de mayo de 2021, el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente caso. Por esa razón, ordenó remitir el caso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión afirmó que: “El artículo 104 (numeral 4) de la Ley 1437 de 2011, establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupa de los litigios que surgen de las controversias jurídicas entre el Estado, sus servidores públicos y, sus administrados, así como las controversias de seguridad social en los que estén involucradas las entidades públicas”.2

4. A partir de lo anterior, estimó que el asunto de referencia no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que “el señor Alberto Moreno Duarte (Q.D.E.P.), quien causó el derecho pensional, prestó sus servicios en diferentes empresas de orden privado”.3

5. El 23 de junio de 2021, el caso fue repartido al Juzgado 11 Laboral del

Circuito de Bogotá. Por medio de Auto del 31 de mayo de 2022, esa autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Como consecuencia de ello, promovió el conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que este fuera dirimido. Fundamentó su decisión en lo preceptuado en los artículos 2º de la Ley 712 de 2001 y 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011. A partir de esas disposiciones, señaló que la pretensión de la demandante está dirigida a que se declare la nulidad de un acto administrativo. Por lo tanto, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.4

6. El 5 de septiembre de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El 24 de marzo de 2023, la apoderada de la demandante remitió a la Corte memorial de impulso procesal. Posteriormente, el 30 de marzo de 2023, en cumplimiento del reparto efectuado el 28 de marzo anterior, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación a este Despacho. 1 Expediente CJU 2805, Documento Digital “01. ESCRITO DEMANDA.pdf”, folios 01-05. 2 Expediente CJU-2805, Documento Digital “13AutoRemiteComnpentencia”, del 13 de mayo de 2021, folio 02. 3 Ibid., folio 07. 4 Expediente CJU-2805, Documento Digital “04. AUTO PROPONE CONFLICTO 2021 288.pdf”, folios 01 y 02.

Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,5 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.6

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación El conflicto se suscitó entre una autoridad de la La controversia debe ser Jurisdicción Contencioso Administrativa - el Juzgado suscitada por, al menos, dos 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - y Subjetivo autoridades que administren otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su justicia y pertenezcan a especialidad laboral - el Juzgado 11 Laboral del diferentes jurisdicciones.7 Circuito de Bogotá.

Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la Las autoridades referidas plantearon una controversia controversia, lo que requiere respecto de cuál es la jurisdicción competente para Objetivo constatar que está en desarrollo conocer y resolver la acción de lesividad interpuesta un proceso, un incidente o por Colpensiones, en contra de la Resolución No. cualquier otro trámite de SUB-164587 del 21 de junio del 2018. naturaleza jurisdiccional.8 Las autoridades involucradas en Ambas autoridades expusieron fundamentos legales el conflicto de jurisdicciones para defender sus posturas sobre la falta de Normativo deben haber manifestado competencia. Por un lado, el Juzgado 11 Laboral del expresamente las razones por Circuito de Bogotá hizo referencia a lo preceptuado 5 Constitución. Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957

de 2019). 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar las cuales se consideran en los artículos 2º de la Ley 712 de 2001; y 97, 104 y competentes -o nopara 138 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en esas conocer de dicha causa normas, señaló que la pretensión de la demandante judicial.9 está dirigida a que se declare la nulidad de un acto administrativo. Por lo tanto, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que el asunto de referencia no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, porque el señor Alberto Moreno Duarte (Q.D.E.P.), quien causó el derecho pensional, prestó sus servicios en diferentes empresas de orden privado. Sin embargo, el artículo 104 (numeral 4) de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupa de los litigios que surjan de las controversias jurídicas entre el Estado, sus servidores públicos y, sus administrados, así como las controversias de seguridad social en los que estén

involucradas las entidades públicas.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 11

Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

11. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.10 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

10 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

12. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.11 y, del otro, el artículo 104 del mismo código establece que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.12 De manera que, le corresponde a esa jurisdicción el conocimiento de las demandas presentadas por las entidades públicas en contra de los actos administrativos que ellas profieran, sin importar el contenido de este último.

13. Así lo precisó la Sala en el Auto 316 de 2021,13 al indicar que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, deberán ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Corte ha reiterado esta postura en varias providencias, entre ellas, los Autos 437,14 454,15 y 38416 de 2021.

14. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

D. Caso concreto

15. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

16. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,17 454,18 y 384 de 2021,19 entre otros. Según esas providencias, las entidades públicas deberán acudir a la Jurisdicción de lo

11 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 13 Expediente CJU-489. 14 Expediente CJU 838. 15 Expediente CJU 866. 16 Expediente CJU-377. 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866. 19 Expediente CJU-377. Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Contencioso Administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En el caso concreto, Colpensiones interpuso demanda de nulidad y restablecimiento en contra de la Resolución No. SUB-164587 del 21 de junio del

2018. Mediante ese acto administrativo, la entidad reconoció el 29.53% de la pensión de sobreviviente en favor de la señora Ana Rocío Ramos Sastoque, con ocasión al fallecimiento del señor Alberto Moreno Olarte. Según los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las demandas presentadas por las entidades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, esta Corporación ordenará remitir el expediente al Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

17. Ahora bien, la Sala evidencia que la demanda que generó el conflicto de competencia entre jurisdicciones fue presentada en diciembre de 2020. Luego de

que las autoridades contencioso-administrativas declararan su falta de competencia, por reparto del 23 de junio de 2021, le correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá. Dicha autoridad planteó el conflicto de competencia hasta el 31 de mayo de 2022. Sin embargo, el expediente solo fue remitido a esta Corporación el 5º de septiembre de 2022. En tal sentido, el Juzgado aludido dejó transcurrir más de un año para que tramitar el conflicto negativo de jurisdicciones dentro del presente asunto. Por lo anterior, la Sala estima necesario advertir a dicha autoridad sobre su obligación de administrar justicia de forma pronta, cumplida y eficaz, de conformidad con el artículo 04 de la Ley 270 de 199620 y sobre las consecuencias que no hacerlo generan, en detrimento de los interesados y de la sociedad.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 48

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. 20 ARTÍCULO 4o. CELERIDAD Y ORALIDAD. La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos procesales serán perentorios y

de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria. Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2805 al Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada Expediente CJU-2805 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General