CC - A800-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 800 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2825

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

Magistrado Sustanciador: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 15 de noviembre de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró, ante los jueces administrativos de Bogotá, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. SUB-35015 del 19 de abril de 2017. Mediante ese acto administrativo, COLPENSIONES reconoció el pago de una pensión de sobreviviente en favor de la señora Adriana María Nieves Hernández, con ocasión al fallecimiento del señor Gustavo Segura Ramírez. Lo anterior, al considerar que, luego de que la Gerencia de Prevención del Fraude de la Entidad adelantara una investigación administrativa Expediente CJU-2825

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar especial, se pudo concluir que la beneficiaria no convivió con el causante durante los últimos cinco años anteriores a la muerte de este.1

2. El 2 de octubre de 2020, el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la falta de jurisdicción para conocer del presente caso. En consecuencia, ordenó remitir el caso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión afirmó que: “El artículo 104 (numeral 4) de la Ley 1437 de 2011, establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupa de los litigios que surgen de las controversias jurídicas entre el Estado, sus servidores públicos y, sus administrados, así como las controversias de seguridad social en los que estén involucradas las entidades públicas”.2

3. A partir de lo anterior, estimó que el asunto de referencia no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que “el señor Gustavo Segura Ramírez, de quien proviene el derecho pensional reconocido a la demandada, prestó sus servicios en diferentes empresas de orden privado”.3

4. El 5 de agosto de 2021, el caso fue repartido al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá. Por medio de Auto del 31 de agosto de 2021, esa autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Como consecuencia de ello, rechazó la demanda instaurada, promovió el conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que este fuera dirimido. Fundamentó su decisión en que la presente controversia no tiene origen

en un contrato de trabajo, ni se enmarca en los disensos que pueden presentarse entre un afiliado o empleado con una Entidad de seguridad social, sino que se trata de una declaratoria de nulidad de un acto propio de la Administración, en los términos previstos en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y de conformidad con los trámites inherentes a la acción de lesividad.4

5. El 8 de septiembre de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. Posteriormente, el 30 de marzo de 2023, en cumplimiento del reparto efectuado el 28 de marzo anterior, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación a este Despacho.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia 1 Expediente CJU-2825, Documento Digital “002. DEMANDA 2021 358.pdf”, folios del 3 al 5. 2 Expediente CJU-2825, Documento Digital “04AutoRemiteCompetencia.pdf”, del 2 de octubre de 2020, folio 2. 3 Ibid., folio 7. 4 Expediente CJU-2825, Documento Digital “003. AUTO RECHAZA DEMANDA 2021 358.pdf”, folio 2.

Expediente CJU-2825 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,5 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.6

8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se

demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad de la suscitada por, al menos, dos Jurisdicción Contencioso Administrativa - el autoridades que Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial Subjetivo administren justicia y de Bogotá - y otra perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a diferentes Ordinaria en su especialidad laboral - el Juzgado jurisdicciones.7 11 Laboral del Circuito de Bogotá. Existencia de una causa judicial sobre la cual se Las autoridades referidas plantearon una desarrolle la controversia, controversia respecto de cuál es la jurisdicción lo que requiere constatar competente para conocer y resolver la acción de Objetivo que está en desarrollo un lesividad interpuesta por Colpensiones en contra proceso, un incidente o de la Resolución No. SUB-35015 del 19 de abril cualquier otro trámite de de 2017. naturaleza jurisdiccional.8 Las autoridades Ambas autoridades expusieron fundamentos involucradas en el conflicto legales para defender sus posturas sobre la falta

de jurisdicciones deben de competencia. Por un lado, el Juzgado 48 Normativo haber manifestado Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá expresamente las razones manifestó que el asunto de referencia no es por las cuales se consideran competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso competentes -o nopara Administrativo. Lo expuesto, porque el causante 5 Constitución. Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).

Expediente CJU-2825 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar conocer de dicha causa prestó sus servicios en diferentes empresas de

judicial.9 orden privado. El artículo 104 (numeral 4) de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupa de los litigios que surjan de las controversias jurídicas entre el Estado, sus servidores públicos y, sus administrados, así como las controversias de seguridad social en los que estén involucradas las entidades públicas. Por otro lado, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá resaltó que se trata de un caso de lesividad, que está estrictamente reglado en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, le corresponde a esa jurisdicción conocer el proceso.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 11

Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

10. La Sala ha establecido que, cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo

directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.10

11. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 10 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.

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revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.11 Y, del otro, el artículo 104 del mismo código establece que, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.12 De manera que, le corresponde a esa jurisdicción el conocimiento de las demandas presentadas por las entidades públicas en contra de los actos administrativos que ellas profieran, sin importar el contenido de este último.

12. Así lo precisó la Sala en el Auto 316 de 2021,13 al indicar que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, deberán ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Corte ha reiterado esta postura en varias providencias, entre ellas, los Autos 437,14 454,15 y 38416 de 2021.

13. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

D. Caso concreto

14. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de

jurisdicciones entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

15. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,17 454,18 y 384 de 2021,19 entre otros. Según esas providencias, las entidades públicas deberán acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la 11 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 13 Expediente CJU-489. 14 Expediente CJU 838. 15 Expediente CJU 866. 16 Expediente CJU-377. 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866.

19 Expediente CJU-377. Expediente CJU-2825 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar seguridad social. En el caso concreto, Colpensiones interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. SUB-35015 del 19 de abril de 2017. Mediante ese acto administrativo, la entidad reconoció el pago de una pensión de sobreviviente en favor de la señora Adriana María Nieves Hernández, con ocasión al fallecimiento del señor Gustavo Segura Ramírez. Según

los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las demandas presentadas por las entidades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, esta Corporación ordenará remitir el expediente al Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 48

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2825 al Juzgado 48 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta Expediente CJU-2825 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada Expediente CJU-2825 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General