CC - A804-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-804/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública y una entidad privada, cuando la regla general de vinculación de la entidad pública es la de empleado público, y no es posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la calidad de trabajadores oficiales.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 804 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2857

Conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de noviembre de 2018,1 José Wilson Perea Arboleda, interpuso mediante apoderada judicial demanda ordinaria laboral contra la empresa Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y el Distrito de Buenaventura –

Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud de Buenaventura.2 El demandante pretendió, principalmente que: (i) se declare la existencia de un contrato de trabajo con la Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y la Secretaría de Salud de Buenaventura, entre el 9 de marzo y el 30 de diciembre de 2015; (ii) se declare que la relación laboral terminó por despido sin justa causa; (iii) se condene a la demandada a pagar los salarios dejados de percibir, las demás acreencias laborales e indemnizaciones a que haya lugar, así como al pago de las costas procesales.

2. El demandante afirmó:

“(…)

2. La relación laboral inició el 09 de marzo de 2015, hasta el 30 de diciembre de 2015.

3. El Sr. JOSE WILSON PEREA ARBOLEDA, inició a trabajar en la Secretaría de Salud a órdenes del señor Fredy Córdoba, funcionario de la

[S]ecretaría de Salud [D]istrital de Buenaventura.

4. La FUNDACIÓN AMIGOS UNIDOS POR EL PACÍFICO, toma el contrato en el mes de septiembre de 2015 y asume la responsabilidad de realizar los pagos de salarios adeudados hasta ese momento y los que se causaran hasta la terminación de la relación laboral.

5. La relación laboral terminó el día 30 de diciembre de 2015, por despido sin justa causa. 1 Acta de reparto. Documento digital “01DemandaAnexos”, p. 5. 2 La demanda consta en el documento digital “01DemandaAnexos”, pp. 7-14.

6. El Sr. JOSE WILSON PEREA ARBOLEDA, se desempeñaba [en] el

cargo de Supervisor Técnico de ETV hasta el 30 de diciembre de 2015.

7. El horario que cumplía mi mandante era por turnos de 8am a 6pm y de 5pm a 10pm.

8. Las labores desarrolladas por mi mandante eran realizar fumigación con equipo ULV portátil, rociamiento de acción residual en las localidades de Bendiciones, Zaragoza, zona rural del Distrito de Buenaventura (…) fuera

de la empresa FUNDACIÓN AMIGOS UNIDOS POR EL PACÍFICO.”3

3. Una vez repartida la demanda, el 29 de enero de 2019,4 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura admitió la demanda. En el trámite del proceso, el 20 de enero de 2022, la autoridad judicial llevó a cabo la audiencia para la práctica de pruebas, la presentación de los alegatos de conclusión y la emisión de la sentencia.5 En el trámite de esta audiencia, la jueza consideró que, no se encontraron pruebas de la existencia de una relación laboral entre el demandante y el Distrito de Buenaventura, y que, si bien el contrato de prestación de servicios suscrito entre el demandante y la Fundación encubrió una verdadera relación laboral, la demandada alegó la excepción de compensación, en tanto al finalizar la relación con el demandante, le fue entregada una suma de dinero que cubría las acreencias que se produjeron con la declaratoria de existencia de un contrato realidad.

Por lo anterior, resolvió declarar probada la excepción de compensación propuesta por la Fundación Amigos Unidos por el Pacífico, absolver al Distrito de Buenaventura de las pretensiones del demandante y remitir el

asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga en cumplimiento del grado jurisdiccional de consulta a favor del demandante.

4. El 11 de agosto de 2022, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga, en el grado jurisdiccional de consulta emitió un auto mediante el cual resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado, a partir de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, el 20 de enero de 2022, inclusive; y, remitir el proceso para su reparto entre los jueces administrativos de Buenaventura.6 La Sala argumentó que, el demandante pretendió la declaratoria de existencia de una relación laboral con el Distrito de Buenaventura y a partir de lo expuesto en la demanda, “las funciones de Supervisor Técnico de ETV, no pueden catalogarse de construcción y 3 Ibidem. P. 7. 4 Ibidem. Pp. 119-120. 5 Acta de la audiencia. Archivo digital “42ActaAudienciaJoseWilsonPereaVsFundaAmigosOtro(1)”. 6 Archivo digital “55.AutoDeclaraNulidadJoseWilsonVsMunicipio”. sostenimiento de obra pública, razón por la cual el demandante no podría ser declarado como trabajador oficial” y le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, decidir respecto de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios. Como fundamento de su decisión, citó el artículo 2 de la Ley 270 de 1996, el numeral 5 del artículo 104 del CPACA y el Auto 492 de 2021 de la

Corte Constitucional.

5. Por su parte, mediante auto del 5 de septiembre de 2022,7 el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, suscitó el conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima. Consideró que, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y los numerales 1, 5 y 6 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, así como de jurisprudencia del Consejo de Estado,8 el asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

Sostuvo que, según los elementos probatorios contenidos en el expediente, es claro que existió una relación contractual entre el demandante y la Fundación Amigos Unidos por el Pacífico para la prestación de servicios como técnico de apoyo, por lo tanto, este vínculo no puede enmarcarse en lo previsto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, por lo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede asumir el análisis del asunto.

6. El 28 de marzo de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 30 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el

artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 7 Archivo digital “05AutoRemiteConflictoCompetencia”. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 28 de marzo de 2019. C.P. William Hernández Gómez.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:9 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; 10 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;11 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.12

9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por José Wilson Perea Arboleda contra la

empresa Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y el Distrito de Buenaventura – Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud de Buenaventura (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga invocó los artículos 2 de la Ley 270 de 1996 y 104.5 del CPACA, así como el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura citó el numeral 4 9 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 11 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 12 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al

menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. del artículo 104 del CPACA, los numerales 1, 5 y 6 del artículo 2 de la Ley 712 de 2021 y jurisprudencia del Consejo de Estado (presupuesto normativo).

3. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer demandas en las que se pretende determinar la existencia de una relación laboral con una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de empleado público y prima facie no es posible establecer que las funciones desempeñadas por el demandante corresponden a las de un trabajador oficial. Reiteración jurisprudencial

10. A partir del artículo 2 del CPTSS y del artículo 104 y el numeral 4 del artículo 105 del CPACA, esta Corporación ha reiterado que a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los conflictos jurídicos que se originan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea una entidad pública o un particular. Mientras que, el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se circunscribe a los asuntos concernientes al vínculo laboral existente entre empleados públicos y el Estado, derivado de una relación legal y reglamentaria.

11. Así, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente para el caso concreto, por lo que resulta necesaria la distinción entre empleado público y trabajador oficial.

Vale la pena mencionar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario y se trata de personas que prestan sus servicios en

los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, entre otros. Mientras que los trabajadores oficiales tienen un contrato laboral con el Estado y sus funciones son actividades que realizan o pueden ser realizadas por particulares como la construcción, el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, entre otras.13

12. En específico, esta Corporación ha mencionado que, para que se active la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se requiere la configuración de dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, es 13 Esta distinción se ha hecho explícita en el Artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el Artículo 4 del Decreto 2127 de 1945. Al respecto, en la Sentencia SU-086 de 2018, la Corte Constitucional mencionó que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, contenida en el Artículo 123 de la Constitución, no fue ajena al ordenamiento jurídico en vigencia de la Constitución de 1886. decir, hay que verificar la naturaleza jurídica de la entidad demandad y la calidad jurídica.14

13. Ahora bien, mediante el Auto 863 de 2021, la Corte Constitucional estableció: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”. En esa misma decisión, se aclaró que, al juez que dirime el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis

minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural, de tal forma que, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.

14. Asimismo, se ha reconocido por esta Sala que, “En estos casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia, esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”15

4. La competencia para conocer la demanda presentada por José Wilson Perea Arboleda es de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo

15. En el caso concreto, José Wilson Perea Arboleda presentó una demanda contra la empresa Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y el Distrito de Buenaventura – Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud de Buenaventura. Pretendió principalmente la declaración de existencia de una

relación laboral con las demandadas y alegó que estuvo ejerciendo funciones 14 Auto 1360 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Refiriéndose al caso de empresas de servicios temporales. Auto 1159 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.V. Antonio José Lizarazo Ocampo. SV. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. consistentes en la “fumigación con equipo ULV portátil, rociamiento de acción residual en las localidades de Bendiciones, Zaragoza, zona rural del Distrito de Buenaventura.”, según afirmó, en principio para la Secretaría Distrital de Buenaventura y posteriormente, por intermedio de la Fundación.

16. Tal como se expresó previamente, al juez que resuelve el conflicto entre jurisdicciones no le corresponde hacer un análisis de los aspectos del fondo del asunto. No obstante, dado que en este caso no es claro el tipo de vínculo que tuvo el demandante con cada una de las demandadas, esta Sala considera oportuno resaltar al menos tres aspectos con el objetivo de vislumbrar razonablemente la jurisdicción a la que le corresponde el análisis del asunto:

(i) Según lo afirmado por el demandante y algunos elementos probatorios anexados en su demanda, tales como los formatos denominados “Registro diario de aplicación de insecticida” de la Secretaría Distrital de Salud con fechas de abril y mayo de 201516 y el “Informe Técnico de Actividades Realizadas presentado a Freddy Córdoba Rentería, Coordinador Programa E.T.V., Secretaría de Salud Distrital” con fecha de diciembre de

2015,17 es posible, prima facie inferir que José Wilson ejerció laborales para la Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud. (ii) Entre la Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud del Distrito de Buenaventura y la Fundación Amigos Unidos por el Pacífico, el 29 de octubre de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicio No. 15BB1686, cuyo objeto era: “Apoyo logístico para realizar las actividades operativas en los programas de prevención y control de las enfermedades transmitidas por vectores en el Distrito de Buenaventura”.18 (iii) El 30 de octubre de 2015, se habría suscrito un contrato de prestación de servicios entre el demandante y la Fundación Amigos Unidos por el Pacífico denominado “Orden de prestación de servicio No. 0032-2015” cuyo objeto era “Prestación de servicios como técnico de apoyo en el programa de enfermedades transmitidas por vectores y otras actividades asignadas por la Secretaría Distrital de Salud a Fundamigos en el marco del Contrato 15BB1686-2015” con una vigencia de dos meses.19 16 Archivo digital “01DemandaAnexos”, pp. 15-23. 17 Ibidem., pp. 45-50 18 Archivo digital “21Anexos”, pp. 4-8. 19 Ibidem., pp. 1-3.

17. Si bien el demandante por su parte pretende que se declare la existencia de un contrato de trabajo con la Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y la Secretaría de Salud de Buenaventura, entre el 9 de marzo y el 30 de diciembre

de 2015, pero en esta instancia no es posible identificar con claridad los extremos temporales, las funciones específicas ni el tipo de vínculo que habría tenido con cada una de las demandadas. Ello aunado a que, los tres aspectos mencionados, permiten inferir que, prima facie José Wilson habría desempeñado labores en el marco de un programa de prevención y control de enfermedades transmitidas por vectores de la Secretaría Distrital de Buenaventura, en principio, directamente con la entidad, y posteriormente, a través de un contrato de prestación de servicios con la Fundación demandada, esta Sala considera que lo oportuno es acudir a la regla establecida en el Auto 863 de 2021, según la cual, se debe acudir a la regla general de vinculación de la entidad demandada.

18. En este caso, una de las demandadas es una entidad territorial cuya regla general de vinculación es la de empleado público, con excepción de quienes desempeñan labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, quienes tendrían la calidad de trabajadores oficiales.20 En principio, las funciones que el demandante alega haber cumplido no pueden encuadrarse en las de un trabajador oficial, pues no tendrían relación con labores de construcción y sostenimiento de obras públicas. Sin embargo, como se mencionó, respecto de las funciones que el demandante alega haber cumplido entre abril y diciembre de 2015, no es posible prima facie establecer con claridad el tipo de vínculo que tuvo con la entidad pública demandada, que permita desvirtuar en esta etapa la regla general de vinculación del ente territorial.

19. Por otra parte, si bien la demanda se dirige también contra una empresa

privada, tal como lo ha expresado esta Corporación, cuando media una empresa privada en la relación laboral con una entidad pública, se podría tratar de la desnaturalización del vínculo con el Estado y se hubiera omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este caso, no es posible afirmar que se trata de dicha desnaturalización, pues este análisis le corresponde al juez competente, pero en todo caso, dado que, prima facie no es claro el vínculo entre el demandante y la entidad pública, y según los elementos probatorios se infiere que el demandante desempeñó funciones en 20 Artículo 292 del Código de Régimen Municipal. En el mismo sentido, el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968. el marco del mismo programa de la Secretaría de Salud Distrital, antes de suscribir el contrato de prestación de servicios con la entidad privada, se reafirma la competencia de dicha jurisdicción.

20. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura conocer de la demanda presentada por José Wilson Perea Arboleda contra la empresa Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y el Distrito de Buenaventura – Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud de Buenaventura. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

5. Regla de decisión

21. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para

conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública y una entidad privada, cuando la regla general de vinculación de la entidad pública es la de empleado público, y no es posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la calidad de trabajadores oficiales.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por José Wilson Perea Arboleda contra la empresa Fundación Amigos Unidos por el Pacífico y el Distrito de Buenaventura – Alcaldía Distrital de Buenaventura – Secretaría de Salud de Buenaventura. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2857 al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General