CC - A823-2022

Auto 823/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1100

Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Bucaramanga, y el Juzgado Sexto Ordinario Laboral de la misma ciudad.

Magistrada Ponente:

NATALIA ÁNGEL CABO

Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones-, en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, acudió a los jueces administrativos con el fin de solicitar que se declare la nulidad de la Resolución SUB 26795 del 29 de enero de 2020, en la que Colpensiones reconoció en suspenso la pensión de vejez a favor del señor Jorge Enrique Gualdrón Pérez, con base en 1.382 semanas cotizadas, de conformidad con la Ley 797 de 2003, toda vez que el reconocimiento pensional es contrario a derecho.

2. En el mismo sentido, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución SUB 106775 de 13 de mayo de 2020, por la cual Colpensiones reliquidó en suspenso la pensión de vejez a favor del señor Jorge Enrique Gualdrón Pérez,

de conformidad con la Ley 797 de 2003, toda vez que el reconocimiento pensional es contrario a derecho. Además, solicitó se declare la Nulidad de la Resolución SUB 127851 de 16 de junio de 2020, por la cual Colpensiones ingresó en la nómina de pensionados la prestación de vejez a favor del señor Jorge Enrique Gualdrón Pérez, de conformidad con la Ley 797 de 2003, a partir del 02 de junio de 2020, toda vez que el reconocimiento pensional es contrario a derecho.

3. Finalmente, solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se ORDENE al señor Jorge Enrique Gualdrón Pérez el REINTEGRO de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez, por los conceptos de mesadas pensionales, y aportes en salud, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional y las que se sigan causando1.

4. El proceso fue repartido al Juzgado 10 Administrativo de Oralidad de Bucaramanga2, autoridad judicial que, en Auto de 28 de abril de 2021, declaró que carecía de jurisdicción para conocer del asunto, en razón a que el titular del derecho de pensión se jubiló como trabajador oficial. Ello, pues, a la luz de los artículos 104 y 105, su competencia en materia de asuntos laborales se limita a aquellas controversias que tienen que ver con la “relación legal reglamentaria” de los servidores públicos con el Estado; situación que no se da en este caso, pues el titular del derecho en discusión carecía de la calidad de

empleado público. Por lo anterior, remitió la demanda a los juzgados laborales del circuito de Bucaramanga.

5. Una vez repartida la demanda, en providencia de 8 de junio de 2021, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bucaramanga3, se declaró sin jurisdicción para conocer de la demanda instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, contra los actos administrativos que reconocieron el derecho pensional a Jorge Enrique Guadrón Pérez y sus modificaciones, toda vez que, en el presente caso se debate la legalidad de un acto administrativo y, a la luz de los artículos 104 y 138 del CPACA, es necesario entender que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los “litigios” originados en “actos” sujetos al derecho administrativo y, en concreto, aquellos en los que se pida que se declare la nulidad de un acto administrativo. Por lo anterior, estimó que resolver de fondo la demanda formulada le supondría invadir las competencias 1 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Folios 3 y 4, Expediente digital.

https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/filef.php? archivo=02Demanda.pdf&var=/produccion/conflictos/2021/CJU000110068001250200020210061700/68001310500620210020600/02Demanda.pdf&anio=&R=4&e xpediente= 2 https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/filef.php? archivo=01Portada.pdf&var=/produccion/conflictos/2021/CJU000110068001250200020210061700/68001310500620210020600/01Portada.pdf&anio=&R=4&ex pediente= 3https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/filef.php?archivo=12FALTA%20DE %20JURISDICCI%C3%93N.%20MJVR.pdf&var=/produccion/conflictos/2021/CJU000110068001250200020210061700/68001310500620210020600/12FALTA%20DE%20JURISDICCI %C3%93N.%20MJVR.pdf&anio=&R=4&expediente= de los jueces administrativos, autoridades encargadas para resolver ese tipo de asuntos.

6. En un primer momento, el conflicto negativo de jurisdicciones fue repartido a la comisión seccional de disciplina judicial de Santander, corporación que, por auto de 24 de junio de 2021, remitió el incidente a la

Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20154.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia

8. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna

corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.

9. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones5; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional6; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones 4 El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.

Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 5 En este apartado se señala que no habrá conflictos de jurisdicciones cuando i) sólo sea parte una autoridad; ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 6 Determina que no existirá conflicto de jurisdicciones cuando i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o, ii) el debate procesal se centra sobre una

causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia7. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social

10. En relación con los asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo con el cual esa misma entidad reconoció y ordenó el pago de algún derecho pensional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico, ya sea por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, resulta necesario recordar lo prescrito en el CPACA, así como en la jurisprudencia relacionada.

11. El artículo 97 de dicha ley prevé la figura de la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto al indicar que en el evento en que “un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. En caso de que, el titular del derecho se niegue, y la autoridad considere que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto administrativo se profirió por fuera de la legalidad que lo gobierna, lo deberá demandar sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al

juez su suspensión provisional”.

12. Al unificar su jurisprudencia frente al mecanismo de la revocatoria directa en materia pensional, esta Corte, en Sentencia SU-182 de 2019 señaló que, “solo en casos excepcionales previstos legalmente, será posible revocar un acto sin el consentimiento del interesado. De lo contrario, las entidades tendrán que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para demandar ante un juez administrativo su propio acto; escenario en el cual también pueden solicitar medidas cautelares para suspender los efectos perjudiciales de un acto que consideren ilegal.”.

13. Ahora bien, el artículo 104 de la ley 1437 de 2011 señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias surgidas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que los entes públicos se encuentren involucrados. Y, por su parte, el artículo 138 dispone que cualquier “persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del 7 Este criterio expone que no existirá conflicto cuando i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o, ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el

derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.

14. Respecto de los artículos citados en precedencia, el Consejo Superior de la Judicatura ha definido, en el marco de conflictos de jurisdicciones similares al que ocupa a la Sala, que cuando una autoridad pública demanda un acto administrativo que ella misma profirió, debe acudirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo8.

15. Con base en lo anterior, es claro entonces que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde conocer los asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que esa misma entidad expidió en materia pensional, al estimarlo contrario al ordenamiento jurídico por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

16. En el mismo sentido, esta Corporación ha indicado que, la jurisdicción contencioso-administrativa es la jurisdicción competente para conocer de las demandas formuladas por una autoridad pública en contra de un acto administrativo que ella misma ha proferido. En efecto, la Sala Plena de esta Corporación, a través del Auto 316 de 2021, sostuvo que en los eventos en que una autoridad pública (la administración) presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde necesariamente a la jurisdicción contencioso-administrativa.

17. Esta misma regla fue reiterada en el Auto 382 de 2021, en el Auto 384 de 2021 y en el Auto 445 de 2021. Mas recientemente, en el Auto 840 de 2021

se indicó: “La Corte Constitucional ha reiterado que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)9, incluso en aquellos eventos en los que los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social10. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de 8Consejo Superior de la Judicatura, radicados número 11001010200020190123100 y 11001010200020140068200. 9 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, sentencia T-121 de 2016. 10 Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021. declarar la nulidad de actos administrativos11. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”12, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”13. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una

naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”14, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

III. CASO CONCRETO

A. Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

18. La Sala Plena de la Corte Constitucional constata que se satisfacen todos los requisitos para la configuración del conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Sexto Ordinario Laboral de la misma ciudad. Ello por los siguientes argumentos.

19. Respecto al presupuesto subjetivo la Sala verifica que, las dos autoridades judiciales involucradas, esto es, tanto el Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Sexto Ordinario Laboral de la misma ciudad, son autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones y ambas rechazan el conocimiento de la acción judicial iniciada en contra de la Resolución SUB 26795 del 29 de enero de

2020.

20. Frente al presupuesto objetivo se verifica que existe un proceso judicial iniciado por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

(acción de lesividad), solicitó a los jueces anular las Resoluciones SUB 26795 del 29 de enero de 2020, SUB 106775 del 13 de mayo de 2020, y SUB 127851 del 16 de junio de 2020.

11 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 12 CPACA, art. 104. 13 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.

21. Finalmente, sobre el presupuesto normativo, las dos autoridades judiciales en controversia ofrecieron argumentos jurídicos válidos para sustentar que carecen de competencia para conocer de la petición de nulidad de Colpensiones. En concreto, el Juez Administrativo indicó que la pensión objeto de discusión surgió con ocasión a las labores prestadas por un trabajador oficial y ello supone aplicar la excepción a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa establecida en el artículo 105 del CPACA y, por su parte, el juez ordinario consideró que también carecía de competencia pues la demanda busca cuestionar la validez de un Acto Administrativo, asunto que se enmarca dentro de las competencias de la jurisdicción contenciosa y que se encuentran establecidas en los artículos 104 y 138 del CPACA.

22. Satisfechos los requisitos para la configuración del conflicto negativo de jurisdicciones, la Sala Plena encuentra que, el mismo debe resolverse a favor

del Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Bucaramanga. Ello, pues le corresponde a esta jurisdicción conocer y pronunciarse de fondo frente a las demandas formuladas por entidades públicas en contra de los actos administrativos que ellas mismas han dictado.

23. Así, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021, reiterada entre muchos otros, en los Autos 382, 384 de 2021 y Auto 840 de 2021, cuando una entidad pública solicita la nulidad de sus propios actos, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

24. Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Bucaramanga, para que continúe con el trámite del caso sub judice y emita una decisión de fondo respecto de la demanda formulada.

IV. DECISIÓN En mérito de los fundamentos expuestos, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Oralidad de Bucaramanga) y la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Sexto Laboral de Bucaramanga), en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer la demanda formulada por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, contra los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión de José Enrique Gualdrón Pérez.

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1100 al Juzgado Décimo Contencioso Administrativo de Bucaramanga, para que continúe con el trámite del proceso y comunique esta decisión tanto a los interesados, como al Juzgado Sexto Laboral de Bucaramanga. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General