CC - A825-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCION ORDINARIA CIVILAcciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo En virtud del principio de especialidad y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de una acción cumplimiento cuando se pretenda el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 825 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3919

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 15 de diciembre de 2022, Wilson Leal Echeverri interpuso acción de cumplimiento en contra del Municipio de Ibagué, para que dieran cumplimiento al artículo 85 del Decreto 1000-0823 de 20141, acerca de los 1 Según la demanda, dicho artículo establece lo siguiente: “Artículo 85. - PLANES MAESTROS PARA EL

MANEJO DE LOS EQUIPAMIENTOS. Los Planes maestros son instrumentos de planeamiento sectorial, Expediente CJU-3919 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera planes maestros para el manejo de los equipamientos. Argumentó que “solicit[ó] (…) copia detallada e integral de la gestión realizada con la comunidad, incluyendo evidencia fotográfica, así como de los Planes Maestros de equipamientos realizados, a la fecha no se han realizados (sic) porque se encuentra (…) a la espera de aprobación”2. Como pretensiones, pidió que se declare que el Municipio de Ibagué incumplió el referido artículo y se le ordene adelantar todas las gestiones tendientes a cumplir efectivamente con el artículo 85 del Decreto 1000-0823 de 20143.

2. Inicialmente, el proceso correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué. Mediante Auto del 01 de marzo de 2023, este despacho declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitirlo a los jueces civiles del circuito con el fin de que asumieran su conocimiento. En su criterio, “como quiera que a través del presente asunto el extremo accionante pretende obtener el cumplimiento efectivo e inmediato del artículo 85 del Decreto No. 1000-0823 de 2014 (…) queda claro que debe ser la jurisdicción ordinaria civil la llamada a conocer del mismo”, lo anterior de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional mediante Auto 951 del 10 de diciembre de 2021 proferido dentro del expediente CJU-5654.

3. Mediante Auto del 17 de marzo de 2023, el Juzgado Sexto Civil del

Circuito de Ibagué también declaró su falta de competencia. Consideró que “la jurisdicción sobre la controversia planteada en esta acción corresponde a los Jueces Contenciosos Administrativos en virtud de que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la Ley 388 de 1997, por lo tanto, debe aplicarse la ley que regula la acción de cumplimiento y la Ley 1437 de 2011”5. Por consiguiente, el tribunal ordenó remitir el presente expediente y sus anexos a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.

4. El 27 de marzo de 2023, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué remitió el expediente a la Corte Constitucional6. El 11 de abril de 2023, fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia que promueven la localización y uso más eficiente de los equipamientos urbanos y municipales en el territorio municipal. Su objetivo es definir la localización, uso y efectos urbanos que tiene la implantación de uno o varios equipamientos en el territorio municipal. Uno de los temas prioritarios a resolver es la identificación de la necesidad de equipamientos por parte de la población, su jerarquía y las demandas de suelo que ello implica. Los Planes maestros deben responder y cumplir con la normativa sectorial que exista sobre los mismos y someterse a las prioridades territoriales establecidas en este Acuerdo. Parágrafo. La Administración Municipal, a través de la Secretaría de Planeación o quien haga sus veces, elaborará los Planes Maestros de equipamientos por cada sector. Este proceso se realizará en concertación con la comunidad y se ejecutarán en

el corto plazo del este Plan de Ordenamiento. 2 Archivo digital. 005Demanda.pdf Folio 2. 3 Ib. Folio 3. 4 Archivo digital.016AutoRemiteComptencia.pdf Folio 4. 5 Archivo digital. 006AutoDeclaraFaltaJurisdiccionyCompetencia.pdf . Folio 2. 6 Archivo digital. 011Oficio 0661EnvioExpDigital.pdf 7 Archivo digital. 03CJU-3919 Constancia de Reparto.pdf Expediente CJU-3919 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

20158.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual versa sobre la competencia para conocer la acción de cumplimiento interpuesta por Wilson Leal Echeverri contra el Municipio de Ibagué. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra).

En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe

asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”9. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo10, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades Subjetivo que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa Objetivo de naturaleza judicial, no política o administrativa11. 8 “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 9 Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.

10 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 11 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate Expediente CJU-3919 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, Normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto12.

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto es así por las siguientes razones: i) Primero, el presupuesto subjetivo se cumple porque en el asunto se enfrentan dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones, por un lado, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y, por otro lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo13. ii) Segundo, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, ya que las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de una acción de cumplimiento, la cual sigue un trámite de naturaleza judicial. iii) Tercero, el presupuesto normativo se acredita porque los despachos

judiciales expresaron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que no tienen competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento relacionadas con el ordenamiento territorial y usos del suelo. Reiteración del Auto 019 de

2022

12. Regulación de la acción de cumplimiento. El artículo 87 de la Constitución Política dispone que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En desarrollo de dicho contenido normativo, se expidió la Ley 388 de 199714 con el objetivo de armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley 9 de 1989 sobre planes de ordenamiento municipal con la nueva Constitución (artículo 1°).

Particularmente, en el artículo 116, dicha ley dispuso el “[p]procedimiento de la acción de cumplimiento”, el cual prevé que la demanda se presentará “ante el juez civil del circuito”. procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. 12 Id. 13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha

norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos». 14 “[p]or la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Expediente CJU-3919 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

13. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de cumplimiento es un derecho con que cuenta cualquier ciudadano para demandar la realización de un deber que nace de la ley o de un acto administrativo y que tiene como finalidad “procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”15. Solo así se garantiza la efectividad de los derechos.

14. Por su parte, de forma general, el artículo 3º de la Ley 393 de 1997, “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, dispone que “[d]e las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo”.

15. Reiteración de regla de asignación de competencia. En el Auto 951 de 202116, la Corte Constitucional precisó que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de las acciones de cumplimiento “cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo”. En tal sentido, la Sala Plena argumentó que el trámite de la acción de cumplimiento previsto por la Ley 388 de 1997 configura una norma especial que no ha sido derogada por la regulación general de la Ley 393 de 1997. En consecuencia, el procedimiento especial previsto por el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 está vigente y debe ser aplicado de forma prevalente. La Sala Plena llegó a esta conclusión en virtud del principio de especialidad, luego de analizar las Leyes 153 de 188717 y 57 de 188718.

16. Regla de decisión. En virtud del principio de especialidad19 y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de una acción cumplimiento cuando se pretenda el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa.

5. Caso concreto 15 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. 16 Expediente CJU-565. 17 Artículo 2° de la Ley 153 de 1887 “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley

posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicarán la ley posterior”. // Artículo 3° de la Ley 153 de 1887 “Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. 18 Del mismo modo la Ley 57 de 1887 dispone que “la ley especial prevalece sobre la ley general”. 19 Auto 1081 de 2021 (CJU-352) que reiteró el Auto 951 de 2021 (CJU-565). Expediente CJU-3919 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

17. La Jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. El asunto que genera el presente conflicto de jurisdicciones es la acción de cumplimiento interpuesta por Wilson Leal Echeverri contra el Municipio de Ibagué. En la demanda se solicita cumplir el artículo 85 del Decreto 1000-0823 de 2014, que estipula que los planes maestros son instrumentos para localizar y usar más eficientemente los equipamientos urbanos de acuerdo, entre otras, a las demandas del suelo; estos deben ser elaborados por la Secretaría de Planeación y se ejecutará en el plazo de vigencia del plan de ordenamiento territorial. Por lo tanto, según la regla de decisión fijada en el Auto 951 de 2021, el conocimiento de la acción de cumplimiento de la referencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en virtud del

principio de especialidad y según lo establecido por el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.

18. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la acción de cumplimiento que suscita el conflicto sub examine es el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué y, en consecuencia, ordenará remitirle el expediente CJU-3919, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué es la autoridad competente para conocer de la acción de cumplimiento instaurada por Wilson Leal Echeverri en contra del Municipio de Ibagué. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3919 al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta Expediente CJU-3919 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General