CC - A832-2022

Auto 832/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1502

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., quince (15) de junio de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, a través de apoderada judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de Nelly Restrepo de López, con el propósito de que se declare la nulidad de un acto administrativo propio, esto es, la Resolución SUB-178361 del 20 de agosto de 2020, mediante la cual la entidad dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda que ordenó la reactivación de la sustitución pensional a favor de la señora Restrepo de López teniendo en cuenta que la demandada no cumple con los requisitos para dicho reconocimiento y esa situación fue omitida por la sentencia de tutela.

2. A partir de una investigación administrativa especial, Colpensiones

desvirtuó la convivencia de la señora Nelly Restrepo de López con el causante y comprobó que aquél había iniciado un proceso de reconocimiento de incremento pensional del 14% por cónyuge a cargo, dada su convivencia con la señora Aura Lucy Arango de Jaramillo, el cual fue concedido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira. Por esta razón, la entidad demandante solicitó se declare la nulidad del acto administrativo que dio cumplimiento al fallo de tutela y del que le reconoció la mencionada prestación social y como medida de restablecimiento del 1 derecho, se ordene el reintegro de la suma pagada, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses.

3. El 23 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda y ordenó notificar a las partes1.

4. El 21 de junio de 2021, la Magistrada Dufay Carvajal Castañeda decidió remitir el expediente a la oficina de reparto para que fuera distribuido entre los juzgados laborales del circuito de Pereira, al advertir de un lado, que el asunto pretendía dejar sin efectos una prestación pensional cuyo causante tenía la calidad de trabajador particular, y, por otro, el reconocimiento pensional se efectuó de conformidad con el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993. Lo anterior indica que, el presente caso, está circunscrito a una controversia relativa a la seguridad social en pensiones entre un afiliado o beneficiario (ex trabajador particular) y una entidad administradora de

pensiones en este caso, Colpensiones. Así las cosas, la magistrada destacó que de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por los artículos 2 de la Ley 712 y 622 de la Ley 1564 de 2012, las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán competencia de la justicia ordinaria, salvo cuando la discusión surja entre servidores públicos regidos por una relación legal y reglamentaria y una administradora de derecho público conforme al artículo 104.4 de la Ley 1437 de 20112.

5. El expediente fue repartido el 2 de agosto de 2021 al Juzgado Segundo

Laboral del Circuito de Pereira3.

6. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira, mediante Auto No 1012 del 8 de septiembre de 2021 propuso conflicto negativo de competencia con fundamento en los artículos 97, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el Auto 316 de 2021.

Advirtió que, en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.4

7. El 25 de septiembre de 20215, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte Constitucional. y este correspondió al despacho del suscrito magistrado ponente por reparto efectuado el 24 de mayo de 2022

1 Expediente digital CJU 1502. Carpeta 66001310500220210028600. Documento 0005AutoAdmite.pdf. 2 Ibidem. 3 Expediente digital CJU 1502. Carpeta 66001310500220210028600. Documento 0019 ACTA DE REPARTO J2LCP.JPG. 4 Expediente digital CJU 1502. Carpeta 66001310500220210028600. Documento 0020 AUTO CONFLICTO NEGATIVO COMP.pdf. 5 Expediente digital CJU 1502. Carpeta 66001310500220210028600. Documento 0021.OFICIO 1305

REMISION CORTE CONFLICTOS DE COMPETENCIA 2021-286.pdf.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

9. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

10. Asimismo, mediante el Auto 155 de 20198, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren

justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,9 y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

11. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto: i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Tribunal Administrativo de Risaralda, y por otro, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira. ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad de un acto administrativo mediante el cual la actora dio cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó la reactivación de la sustitución pensional a favor de la señora Nelly Restrepo de López 6 “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;

452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 8 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 9 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019). iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado, el Tribunal Administrativo de Risaralda sostuvo que el causante fue un trabajador particular y por ello es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer el asunto, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; por otro, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira invocó los artículos 97, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

12. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.

13. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202110, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos11, incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”12. 10 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José

Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de

2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P.

Cristina Pardo Schlesinger; 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.

12 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i)

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

14. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción administrativa (Tribunal Administrativo de Risaralda), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico No. 11 de esta providencia.

15. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Risaralda es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución No. SUB -178361 del 20 de agosto de 2020.

16. Lo anterior, con fundamento en la regla fijada en el Auto 316 de 202113 y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”14 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por

lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.

17. En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’”. 13 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger 14 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento

jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).

Risaralda es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones. SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1502 al Tribunal Administrativo de Risaralda para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira, a la demandante y a los demás interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General