CC - A843-2021

Auto 843/21

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE

JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

Referencia: expediente CJU-174

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito esa misma ciudad.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. (en adelante, EPS Sanitas) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener una indemnización de perjuicios. Lo anterior, por el lucro cesante y el daño emergente presuntamente causados por la falta de reconocimiento y pago de 344 solicitudes de recobro y 399 ítems o servicios de salud1, correspondientes a las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud (PBS), por un valor de setenta y seis millones doscientos cincuenta y nueve mil doscientos noventa y siete pesos

(COP 76.259.297)2. Según EPS Sanitas, dichas sumas fueron asumidas en cumplimiento de órdenes judiciales derivadas de fallos de tutela y autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico (CTC)3. Además, indicó que dichas sumas fueron reclamadas, inicialmente, al administrador del encargo fiduciario del Fosyga, por medio del procedimiento administrativo especial de recobros. Sin embargo, fueron negadas mediante la imposición de glosas injustificadas4.

2. Por reparto, el conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado

Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, por medio del auto de 22 de noviembre de 2019: (i) declaró su falta de competencia y jurisdicción y (ii)

remitió el expediente al centro de servicios administrativos jurisdiccionales para que fuera repartido entre los juzgados administrativos de esa ciudad. Este despacho consideró que el asunto era de carácter administrativo, porque “la demandada ADRES no es prestador del servicio de salud”5. Al respecto, precisó que, “si bien a la jurisdicción ordinaria laboral corresponde el conocimiento de las controversias que surjan de la prestación de servicios de seguridad social, esta competencia se contrae a los conflictos que se susciten entre usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del sistema”6. Así las cosas, concluyó que, en aplicación del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y “en virtud de su categoría de entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social”7, los conflictos en que esté involucrada la ADRES, “deben ser conocidos por la jurisdicción administrativa”8.

3. La demanda fue remitida al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito

de Bogotá D.C. –Sección Tercera–, el cual (i) declaró su falta de competencia para conocer el asunto; (ii) planteó conflicto negativo de competencias y (iii) remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria9. En particular, adujo que, por tratarse de una “controversia que se presenta entre actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, esto es, EPS del régimen contributivo en contra de la ADRES, antes FOSYGA o EPS del régimen subsidiado frente a la entidad territorial”10, el asunto le 1 Cfr. Expediente Digital. Demanda presentada por EPS Sanitas. p. 5.

2 Ib. 3 Ib. 4 Ib., p. 1. 5 Expediente digital. Auto del 22 de noviembre de 2019. p. 1. 6 Ib. 7 Ib. 8 Ib. 9 Ib. 10 Expediente digital. Auto del 6 de febrero de 2020. P. 3. | “corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral”11. En su criterio, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, numeral 4, a su vez modificado por el artículo 622 del CGP, señala que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidad laboral y de seguridad social, conoce, entre otros, de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”12.

4. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión de Disciplina Judicial dispuso remitir el presente conflicto de competencias a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.

5. En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora13.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados

Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 31 Administrativo Oral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por EPS Sanitas con el objetivo de obtener la indemnización de perjuicios causada por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II. 4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra). 11 Ib. 12 Ib. 13 Cfr. Expediente Digital. Informe de Secretaría general. p. 1. El expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 1 de junio de 2021. |

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman

que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”14. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo15, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 16.

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de

2. Presupuesto naturaleza judicial, no política o administrativa17. objetivo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto18.

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por 14 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

15 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 16 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 17 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que . el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 18 Ib. | EPS Sanitas configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y (ii) el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de esa misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo19. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda interpuesta por EPS Sanitas debe resolverse por

medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y constitucional por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

11. En el Auto 389 de 202120, la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 201121.

12. De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS22 y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores,

razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP23. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del 19 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”. 20 CJU-072. 21 Auto 389 de 2021. fj. 54. 22 Cfr. Ib. fj. 24. | trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento

administrativo24 y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación25.

13. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

5. Caso concreto

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por EPS Sanitas debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, por cuanto no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social y a través de esta se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por el administrador del Fosyga, hoy ADRES26. En efecto, en el caso bajo examen, (i) la parte demandante pretende que se reconozca una

indemnización de perjuicios a título de lucro cesante y daño emergente por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, por parte de la ADRES y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el Fosyga, hoy ADRES, en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por EPS Sanitas en el trámite administrativo de recobros. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 31 Administrativo Oral del 23 El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30. 24 Cfr. Ib. fj. 36. 25 Cfr. Ib. fj. 37. 26 Según el artículo 66 de la Ley1753 de 2015, ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”. | Circuito Judicial de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-174, para lo de su competencia.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Primero

Laboral del Circuito de Bogotá y 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–. Segundo.- REMITIR el expediente CJU-174 al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

| Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General |