CC - A850-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Reclamaciones por servicios hospitalarios prestados a pacientes bajo subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito-ECAT

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 850 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2419

Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El Hospital Universitario Clínica San Rafael de Bogotá interpuso acción de reparación directa contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud

(ADRES) con el objetivo de reclamar 2096 facturas,1 derivadas de la prestación de servicios de salud a pacientes víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural y eventos terroristas, cuyo valor asciende a $962.343.129. En el escrito de la demanda,2 el Hospital Universitario San Rafael informa que estas reclamaciones deben sufragarse con los recursos de la subcuenta ECAT de ADRES, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.6.1.4.3.123 del

Decreto Nacional 780 de 20164 y refiere que, pese a que radicó las facturas en el mes de mayo de 1El Hospital Universitario San Rafael indica que radicó estas facturas mediante el diligenciamiento de los formatos de radicación de solicitudes establecidos por el entonces Ministerio de la Protección Social para el efecto, llamados “FURIPS”, esto es, Formulario Único de Reclamación de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud por servicios prestados a víctimas de eventos catastróficos y accidentes de tránsito. 2 Expediente CJU 2419. Archivo “DDA. Reparación directa”. Pág. 2 3 Artículo 2.6.1.4.3.12. Término para resolver y pagar las reclamaciones. Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. 1 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera 2018, a la fecha la ADRES solo ha cancelado el valor de $120.540.826 en virtud de lo dispuesto en la Resolución No. 849 de 20195 del Ministerio de Salud y Protección Social que la habilitó a realizar giros previos a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. En consecuencia, el valor actualmente adeudado por la ADRES al Hospital Universitario es de $841.802.303.

2. Adicionalmente, el Hospital Universitario expone que la mora en el pago por parte de la ADRES, le ha generado un perjuicio significativo en la medida en que estos recursos están dirigidos a garantizar la continuidad en la prestación de servicios de salud, comprar los insumos quirúrgicos del Hospital, pagar el personal médico y administrativo y los costos asociados al mantenimiento de las instalaciones, entre otros gastos. Por ello, en la demanda plantea las siguientes pretensiones:6 i) que se condene a la NaciónADRES al pago de $841.802.303 con los intereses moratorios causados sobre este valor y la debida indexación de estos valores, contados a partir de la fecha en que se debía pagar los recursos al Hospital y ii) se condene la NaciónADRES a las costas y agencias en derecho derivadas del proceso.

3. La demanda fue repartida a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que mediante Auto del 20 de enero de 20207 resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y lo remitió para su reparto a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, según la regla de competencia dispuesta en el artículo 118 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.9 Para justificar su decisión, señaló que el conflicto objeto de estudio se suscitó entre una entidad promotora de salud y la ADRES, quienes a la luz del artículo 155 de la Ley 100 de 199310 y la Ley 1753 de 201511 son organismos que integran el Sistema Seguridad Social; sumado al hecho que, las pretensiones estás

relacionadas con asuntos propios de la seguridad social en la medida en que la accionante busca el “reintegro de los dineros pagados a ADRES por el concepto de recursos del aseguramiento en salud”12. Con base en esto, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que la competencia de asunto debe recaer sobre la Jurisdicción Ordinaria Laboral con fundamento en lo dispuesto en el numeral 413 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social que prescribe que esta es competente para conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiaros o usuarios y los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

4. Una vez se surtió la remisión respectiva, el asunto fue repartido al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá que, en auto del 1 de octubre de 2021 propuso el conflicto negativo al estimar que carece de jurisdicción.14 Para tal fin, argumentó que debía tenerse presente que “el numeral 5 “Por la cual se Establecen los Criterios y la metodología con sujeción a los cuales la Adres podrá realizar a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud giros previos a surtir la auditoría integral de las reclamaciones que le sean presentadas”. 6 Expediente CJU 2419. Archivo “DDA. Reparación directa”. Pág. 4 y 94. 7 Expediente CJU 2419. Archivo “ORD.Fls 1-138.Cuad. principal”. Pág. 111 a 127. 8 Artículo 11. Competencia en los procesos contra las entidades del sistema de seguridad social integral. En los

procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante. 9 Auto del 17 de febrero de 2020, en el que se hizo una corrección en un error de escritura al Auto del 20 de enero de

2020. Expediente CJU 2419. Archivo “ORD.Fls 1-138.Cuad. principal”. Pág. 133. 10 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 11 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 12 Expediente CJU 2419. Archivo “ORD.Fls 1-138.Cuad. principal”. Pág. 127. 13 Artículo 2o. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social

conoce de: (…)

4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. 14 Expediente CJU 2419. Archivo “240.Rechaza y envía a Corte Constitucional”.

2 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera 4º del artículo 2 del CPTSS (en la forma como fue modificado por el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas, que se

susciten entre las EPS y la ADRES, en la medida en que, como ya se indicó, no corresponden a litigios que, en estricto sentido, giren en torno a la prestación de servicios de la seguridad social. Además, porque se trata de controversias presentadas únicamente entre entidades administradoras, relativas a la financiación de un servicio que ya se prestó”.15

5. Para reforzar este argumento, hizo referencia al Auto 389 de 202116 de la Corte Constitucional en el que, frente a hechos similares, se asignó la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Sumado a ello, estableció que, contrario a lo afirmado por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el presente litigio versaba sobre un procedimiento de recobro y reembolso de los servicios y tecnologías prestados que “no es una simple presentación de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo”,17 como incluso dan cuenta de ello, los artículos 35 a 71 de la Resolución 1885 de 201818 al establecer que el recobro es un procedimiento administrativo. En consecuencia, advirtió que el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa con fundamento en la competencia general asignada a esta en el artículo 10419 de la Ley 1437 de 2011.20

6. Posteriormente, el 15 de junio de 2022,21 el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que el 13 de enero de 2021 se posesionaron los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

7. Finalmente, el 20 de febrero de 2023, se repartió el CJU-2419 al Despacho de la magistrada

Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 23 de febrero de 2023.22

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

9. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que 15 Ibídem. Pág. 4

16CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 389 de 2021. M.P Antonio José Lizarazo. 17 Expediente CJU 2419. Archivo “240.Rechaza y envía a Corte Constitucional”. Pág. 5 18 “Por la cual se establece el procedimiento para el acceso, reporte de prescripción, suministro y análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y de servicios complementarios, fijar los requisitos, términos y condiciones para la presentación de recobros/cobros ante ADRES” 19 Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 20 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 21 Expediente CJU 2419. Archivo “Correo remisorio y link”. 22 Expediente CJU 2419. Archivo “20CJU-2419”. 3 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”23 En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,24 cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación: No Presupuesto Análisis en el caso concreto Presupuesto subjetivo: exige que El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de la controversia sea suscitada por, distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción al menos, dos autoridades que de lo Contencioso Administrativo (Subsección B de la 1 administren justicia y Sección Tercera del Tribunal Administrativo de pertenezcan a diferentes Cundinamarca) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral jurisdicciones.25 (Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá). El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales Presupuesto objetivo: implica identificadas implica la existencia de una causa judicial

que exista una causa judicial concreta, referida al recobro solicitado por el Hospital sobre la cual se suscite la Universitario San Rafael a la ADRES por valor de 2 controversia, es decir, que pueda $841.802.303 y por concepto de los servicios que el verificarse que está en desarrollo Hospital les prestó a pacientes víctimas de accidentes de un proceso, un incidente o tránsito, entre otros eventos, cuyo financiamiento debe cualquier otro trámite de cubrirse con la Subcuenta ECAT de la ADRES. naturaleza jurisdiccional.26 Las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, Presupuesto normativo: indica razonablemente, fundamentos de índole legal en los que que, es necesario que las soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su autoridades en colisión hayan competencia. Específicamente, la Subsección B de la manifestado, a través de un Sección Tercera del Tribunal Administrativo de pronunciamiento expreso, las Cundinamarca hizo referencia al numeral 4 del artículo 2 3 razones de índole constitucional del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social o legal por las cuales se y al artículo 11 de este mismo Código. Por su parte, el consideran competentes o no Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá para conocer de la causa. fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinte Laboral

del Circuito de Bogotá. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia a los Autos 861 y 841 de 2021 y al Auto 286 de 2022 en donde se dirimieron conflictos con hechos similares; (3.2) resolverá el caso concreto; y (3.3) establecerá la regla de decisión. 23 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 553 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 24 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 25 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 26 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 4 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera 3.1. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-. Reiteración de jurisprudencia

11. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 861 de 2021,27 841 de 2021,28 286 de 202229 y 437 de 2023.30

12. En el primero de estos -Auto 861 de 2021-, esta Corporación estudió un conflicto presentado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl contra la ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios, procedimientos e insumos que la IPS prestó a víctimas de accidentes de tránsito que, estaban a cargo de la Subcuenta ECAT de la ADRES. La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el siguiente análisis: La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECATrecae en los jueces contenciosoadministrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados,

beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

13. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 841 de 2021 y 286 de 2022 en los que, en refuerzo de lo expuesto en el Auto 861 de 2021, se indicó que en estos casos se está frente a un procedimiento administrativo. Adicionalmente, se precisó que después de tramitada la solicitud y la auditoría que le corresponde realizar a la ADRES para definir si aprueba o no las facturas en los términos del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, esta entidad bien “puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia, consolidando o negando con ello la existencia de la obligación.”31

14. Igualmente, se destaca que esta misma línea fue aplicada en el reciente Auto 437 de 2023, en donde esta Corporación conoció de un conflicto suscitado en torno a una demanda de reparación directa interpuesta por la corporación de Servicios Médicos Internacionales Them & CIA – COSMITET LTDA contra la ADRES, con ocasión de la omisión en el pago de los servicios médico-quirúrgico-hospitalarios, prestados a usuarios víctimas de accidentes de tránsito de vehículos no asegurados o no identificados con recargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de tránsito (ECAT). En dicha oportunidad, se concluyó que, dado que la controversia que dio origen al conflicto de jurisdicciones “se basa en un pleito respecto a las solicitudes de pago realizadas por una entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud a la ADRES, por servicios de salud previamente prestados, la competencia corresponde a la

jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.”32 27 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 861 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 28 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 841 de 2021. M.P. Alberto Rojas Ríos. 29 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 286 de 2022. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 30 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 437 de 2023. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 31 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 286 de 2022. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 32 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Auto 437 de 2023. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 5 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera 3.2. Caso concreto

15. La Sala Plena considera que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de reparación directa interpuesta por el Hospital Universitario San Rafael contra la ADRES con el objetivo de obtener el reembolso de $841.802.303 derivados de la prestación de los servicios de salud a pacientes víctimas de accidentes de tránsito.

16. Lo anterior, teniendo en cuenta que, aunque los presuntos gastos reclamados por el Hospital Universitario San Rafael deben ser sufragados por la Subcuenta ECAT de la ADRES, a la fecha no han sido cancelados por esta entidad pública; pese a que, el Hospital Universitario diligenció

las 2096 facturas asociadas al monto adeudado a través de los formatos “FURIPS” establecidos para realizar el cobro.

17. En ese sentido, en línea con lo expuesto en los Autos 861 de 2021, 841 de 2021, 286 de 2022 y 437 de 2023, el estudio de estos recobros corresponde a un procedimiento administrativo que, no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, porque lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-2419 a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.

4. Regla de decisión

18. La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECATrecae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se

relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer sobre la demanda de reparación directa presentada por el Hospital Universitario San Rafael contra la ADRES.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2419 a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al 6 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

7 CJU-2419 M.P. Diana Fajardo Rivera Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8