CC - A854-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público En aplicación de la regla de competencia jurisdiccional prevista en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias en las que un servidor, formalmente vinculado a una entidad pública mediante un contrato de trabajo, pretende la declaración de la existencia de un vínculo legal y reglamentario, es decir, el reconocimiento de su calidad de empleado público. VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Situación legal y reglamentaria

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 854 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2501

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Anyely Caicedo de Castañeda, a través de su apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del Oficio No. S-DITH-17-0598831 del 1 de agosto de 2017

del Ministerio de Relaciones Exteriores - Dirección de Talento Humano. A 1 Expediente digital. Archivo “01. Anexos - Demanda fol. 1-24.pdf” p. 6-7. través de este acto administrativo, la mencionada entidad negó: (i) el reconocimiento de un vínculo legal y reglamentario con la demandante; (ii) el pago de las acreencias laborales y las prestaciones sociales a las que tienen derecho los servidores de la entidad con relación legal y reglamentaria; y (iii) los aumentos anuales solicitados por la demandante. La razón por la que el Ministerio de Relaciones Exteriores no accedió a las peticiones de la señora Caicedo de Castañeda es porque esta se encuentra vinculada, mediante contrato laboral, como trabajadora local al Consulado General de Colombia en Chile. Según precisó dicho Ministerio, los contratos laborales en el servicio exterior se rigen por las normas laborales del Estado sede de la misión u oficina consular2.

2. La señora Caicedo de Castañeda solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se declare la existencia de un vínculo legal y reglamentario entre ella y el Ministerio de Relaciones Exteriores, que se condene a este al pago de todas las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos de la entidad y de los aumentos salariales anuales decretados por el Gobierno Nacional para los empleados públicos del Ministerio3.

3. Como argumentos de la demanda, la señora Caicedo de Castañeda señaló que estuvo vinculada al Ministerio a través de una relación legal y reglamentaria entre el 18 de noviembre de 2004 y el 6 de diciembre de 2009.

Sin embargo, a partir del 7 de diciembre de 2009 afirma que se le impuso un contrato de trabajo en calidad de trabajadora local. Según señaló, bajo la vigencia del contrato laboral continuó desarrollando las mismas funciones que realizaba como empleada pública4.

4. El asunto fue repartido al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo,

Sección Segunda, del Circuito de Bogotá5. Durante la audiencia inicial, celebrada el 14 de junio de 2018, el juez declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores en la contestación de la demanda. El juez señaló que, de conformidad con el artículo 88 del Decreto Ley 274 de 2000, las relaciones laborales del personal de apoyo en el exterior se rigen por las leyes del país receptor cuando dicho personal es nacional o residente del país sede de la misión diplomática. En consecuencia, al evidenciar que la República de Chile había otorgado a la demandante la permanencia definitiva6 y, posteriormente, la carta de nacionalización chilena7, el juez concluyó que el asunto debía ser conocido por los jueces de la República de Chile. Esta conclusión fue reforzada a partir de la cláusula decimosegunda del contrato de trabajo celebrado, según la cual, “las partes quedan sujetas en su relación laboral, al régimen laboral vigente en Chile para esta clase de contratos. Para todos los efectos de este contrato, las partes fijan domicilio en la ciudad y comuna de Santiago y se someten a la competencia de sus tribunales de justicia”8. 2 El Ministerio de Relaciones Exteriores fundamentó esta afirmación en el artículo 3 del Decreto 3357 de

2009. 3 Expediente digital. Archivo “01. Anexos - Demanda fol. 1-24.pdf ” p. 20. 4 Ibid., p.22-23. 5 Ibid., p.30. 6 A través de la Resolución Exenta No. 5854 del 2 de diciembre de 2004. 7 A través del Decreto Exento No. 3568 del 11 de agosto de 2011. 8 Expediente digital. Archivo “04. Audiencia Inicial fol. 145 -159.pdf” p. 2.

2

5. El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión del Juzgado Cincuenta y uno Administrativo, Sección

Segunda, del Circuito de Bogotá9.

6. En auto del 28 de julio de 202010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D resolvió el recurso de apelación. El Tribunal indicó que, debido a que la demandante se encuentra vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores a través de un contrato de trabajo a término indefinido, y las pretensiones de la demanda están estrictamente relacionadas con dicha relación laboral, el conocimiento de la controversia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral11. Esto último, de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). En consecuencia, el Tribunal dispuso la remisión del expediente a los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral.

7. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al

Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá12. Mediante auto del 28

de junio de 2022, esta autoridad judicial rechazó la demanda, promovió un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Según el juez, lo pretendido por la señora Caicedo de Castañeda es la declaratoria de existencia de una relación legal y reglamentaria entre ella y la entidad demanda, a partir del cuestionamiento de la existencia y validez del contrato de trabajo celebrado. En esta línea, el juez resaltó que, de acuerdo con el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional, cuando existe certeza del vínculo laboral y no se cuestiona la relación de subordinación entre un servidor y una entidad pública, la jurisdicción competente se define a partir de los criterios funcional y orgánico, los cuales permiten establecer si se trata de un trabajador oficial o de un empleado público. Así, el juez concluyó que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), establecer si las funciones desarrolladas por la señora Caicedo de Castañeda son propias de una empleada pública, pues, a su juicio, someter esa cuestión al conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral resulta contradictorio13.

8. El 12 de julio de 2022 el expediente fue remitido a esta Corporación14 por parte del Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá. El 7 de marzo de 2023, el asunto fue repartido a la magistrada ponente15 y, el 10 de marzo

siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho16.

II. CONSIDERACIONES Competencia 9 Ibid., p. 4. 10 Expediente digital. Archivo “06. Auto que resuelve.pdf” p. 1-9. 11 Ibid., p. 8. 12 Expediente digital. Archivo “08ActaRepartoJuzgado24LaboralDelCircuitoDeBogotà.pdf” p. 5. 13 Expediente digital. Archivo “10AutoRechazaDemanda.pdf” p. 1. 14 Expediente digital. Archivo “Correo remisorio y link.pdf” p. 1-2. 15 Expediente digital. Archivo “03Constancia de Reparto CJU-2501.pdf” p. 1.

16 Ibid. 3

9. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política17, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones 10.Los conflictos entre jurisdicciones se configuran cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”18. 11.En este sentido, deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones19: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que

administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto20; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional21; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa22. 12.En el presente caso se reúnen los presupuestos antes mencionados como pasa a exponerse. En primer lugar, se satisface el presupuesto subjetivo pues la controversia se suscitó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones y rechazaron el conocimiento del proceso. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá que integra la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria. 13.En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo en tanto la controversia que enfrenta a las autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 17 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral

adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 18 Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021, entre otros. 19 Auto 155 de 2019. 20 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 21 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 22 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4 presentada por la señora Anyely Caicedo de Castañeda en contra del Oficio

No. S-DITH-17-05988323 del 1 de agosto de 2017, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores. 14.En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo ya que ambas autoridades expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D argumentó que las pretensiones de la demanda están relacionadas con el contrato de trabajo celebrado entre las partes, por lo que el conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, según el artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por su parte, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá señaló que, de acuerdo con el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional y los artículos 104 y 105 del CPACA, el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que el caso implica el cuestionamiento de la existencia y validez del contrato de trabajo celebrado entre las partes, y exige verificar si las funciones desarrolladas por la señora Caicedo de Castañeda son o no propias de una empleada pública. Competencia para conocer de las controversias de naturaleza laboral en las que estén involucradas entidades públicas, específicamente aquellas en las que se cuestiona el tipo de vínculo existente entre el servidor y la entidad 15.La Corte Constitucional, entre otros en el Auto 183 de 2023, ha reiterado que, cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un

proceso a otra jurisdicción, opera una cláusula general o residual de competencia24. Esta regla se deriva del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 que le atribuye a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. A su vez, los numerales 1 y 5 del artículo 2 del CPTSS establecen que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. 16.Por su parte, el artículo 104 del CPACA le asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Sin embargo, el artículo 105.4 del CPACA reduce el alcance de las facultades de los jueces administrativos, y excluye su competencia respecto de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 17.Con base en lo anterior, es claro que (i) “cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”25, y que (ii) a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le 23 Expediente digital. Archivo “01. Anexos - Demanda fol. 1-24.pdf ” p. 6-7.

24 Auto 930 de 2021 y Auto 1005 de 2021. 25 Auto 746 de 2021, reiterado por el Auto 646 de 2022. 5 “corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria”26. 18.Ahora bien, existen casos en los que el objeto de la controversia es el tipo de vinculación en sí mismo, es decir, en los que los demandantes reclaman el reconocimiento de una calidad diferente de aquella que ostentan desde un punto de vista formal. En estos escenarios están, por ejemplo, los casos en los que se alega la existencia de una relación laboral encubierta por múltiples contratos de prestación de servicios o, como en el caso estudiado en esta oportunidad, aquellos en los que una persona vinculada a una entidad pública a través de un contrato de trabajo reclama el reconocimiento de su calidad de empleado público. En el primero de los supuestos hay una regla de decisión consolidada al interior de la Corte, de acuerdo con la cual el conocimiento de esos asuntos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo27. 19.En el segundo de los escenarios, aunque la vinculación formal se da a través de un contrato laboral y, en principio, la competencia para resolver las controversias relacionadas con el mismo es de la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria, lo cierto es que el fondo de ese tipo de controversias exige al juez competente realizar un análisis de la naturaleza jurídica de la entidad (criterio orgánico), del régimen de vinculación de sus servidores y de las funciones realizadas por el demandante (criterio funcional), con el

objetivo de determinar si son funciones propias de los trabajadores oficialescaso en el cual fracasaría la pretensióno de los empleados públicos. Por esta razón, dado que del análisis de esos elementos depende la decisión respecto de las pretensiones de la demanda, su estudio no corresponde a esta Corporación al resolver conflictos entre jurisdicciones, pues ello implicaría invadir la competencia del juez natural de la controversia. 20.Un análisis similar utilizó la Corte en aquellos asuntos en los que se discute la existencia de una relación legal y reglamentaria entre el Estado y las madres comunitarias. En aquellos casos esta Corporación reconoció que no resulta pertinente realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de estas personas pues esto corresponde exclusivamente al juez de conocimiento y desborda las competencias atribuidas en sede de conflictos jurisdiccionales a la Corte Constitucional. En ese sentido, por ejemplo a través del Auto 054 de 2022, la Sala Plena concluyó que (i) dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se usó con el propósito de que se declare la nulidad de un acto que negó la existencia de una relación legal y reglamentaria y (ii) como medida de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación como empleado público, el competente para conocer el asunto el juez de lo contencioso administrativo. Lo anterior en vista de que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “el legislador le asignó la competencia para atender los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado (…) y es la autoridad judicial que está llamada a asumir

el conocimiento de las controversias que discutan un vínculo laboral con el Estado, en la calidad de empleado público -artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011”28. 26 Auto 1595 de 2022. 27 Ver el Auto 492 de 2021 reiterado, entre otros, en los autos 1116 de 2021, 1418 de 2022 y 1798 de 2022. 28 Auto 054 de 2022. 6 21.En ese sentido, para determinar la jurisdicción competente respecto de los supuestos en los que una persona vinculada a una entidad pública a través de un contrato de trabajo reclama el reconocimiento de su calidad de empleado público no es necesario emprender el análisis de los elementos antes mencionados. En cambio, es posible concluir que el asunto está cubierto por la regla de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, pues si dicha jurisdicción es competente para resolver las controversias relacionadas con la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, es lógico que lo sea para resolver los litigios en los que se discute la existencia misma de dicho vínculo. 22.Por otro lado, la pretensión de que se declare la existencia de una relación legal y reglamentaria entre el servidor formalmente vinculado a través de un contrato laboral y la entidad pública para la que presta sus servicios desborda los límites del contrato laboral existente, pues no está estrictamente relacionada con los derechos y obligaciones que se derivan del mismo. Por esta razón, no son aplicables las reglas de competencia jurisdiccional previstas en los numerales 1 y 5 del artículo 2 del CPTSS.

23.En conclusión, cuando el objeto del litigio en virtud del cual se suscita el conflicto entre jurisdicciones es la declaración de la existencia de una relación legal y reglamentaria entre un servidor formalmente vinculado a través de un contrato de trabajo y una entidad pública, debe aplicarse la regla de competencia jurisdiccional prevista en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, de acuerdo con la cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Esto, por cuanto el objeto mismo del litigio es la existencia de dicha relación. Caso concreto 24.La señora Caicedo de Castañeda pretende, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se declare la nulidad del Oficio No. S-DITH-17-05988329 del 1 de agosto de 2017, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores. En dicho acto administrativo se le negó el reconocimiento de la relación legal y reglamentaria que, en su criterio, subyace al contrato de trabajo suscrito con el Ministerio. En otras palabras, la señora Caicedo de Castañeda alega que su vinculación con la entidad realmente es en calidad de empleada pública, aunque de manera formal se efectuó a través de un contrato laboral. En este sentido, las pretensiones de la demandante no están relacionadas propiamente con el contrato laboral o los derechos y obligaciones que de él se derivan, sino que están encaminadas a que se declare que su vinculación con el Ministerio de Relaciones Exteriores debió mantenerse en calidad de empleada pública, como lo fue entre 18 de

noviembre de 2004 y el 6 de diciembre de 2009. 25.En este sentido, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que el objeto del litigio es la existencia misma de una relación legal y reglamentaria entre la señora Caicedo de Castañeda y el Ministerio de Relaciones Exteriores. 29 Expediente digital. Archivo “01. Anexos - Demanda fol. 1-24.pdf ” p. 6-7. 7 26.Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que el conocimiento del asunto corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a quien se ordenará remitir el expediente para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, a las partes y demás interesados en el proceso. Regla de decisión. En aplicación de la regla de competencia jurisdiccional prevista en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias en las que un servidor, formalmente vinculado a una entidad pública mediante un contrato de trabajo, pretende la declaración de la existencia de un vínculo legal y reglamentario, es decir, el reconocimiento de su calidad de empleado público.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda, Subsección D y Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Anyely Caicedo de Castañeda en contra del Oficio No. S-DITH-17-059883 del 1 de agosto de 2017, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2501 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, a las partes y demás interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada 8

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9