CC - A868-2022

Auto 868/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

Referencia: expediente CJU-1441

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán.

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La señora Ángela Orozco Campo afirmó que se desempeñó como docente desde el 1 de febrero de 1986 hasta el 30 de noviembre de 1988, vinculada mediante contrato de prestación de servicios (OPS), sin interrupción, con el municipio de Páez (Cauca). Aseguró que prestaba la actividad educadora de forma personal, remunerada y subordinada, encontrándose en similar condición que los docentes nombrados en propiedad Expediente CJU-1441 y cumpliendo las mismas funciones1. Los contratos suscritos se detallan en el

cuadro a continuación2: Contrato Año Vigencia Contrato sin número del 9 de 1988 10 meses (del 1 de febrero al 30 de marzo de 1998 noviembre) Contrato adicional 028 de 30 1987 9 meses y 21 días (del 9 de febrero al

de junio de 1987 30 de noviembre)

2. La señora Ángela Orozco Campo, mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Páez (Cauca). Como pretensiones, solicitó que: (i) se declare la nulidad del acto administrativo emitido el 4 de junio de 2019, en el que se negó el reconocimiento de un contrato realidad y, en consecuencia, negó el pago de las prestaciones sociales; (ii) se declare que entre la entidad accionada y la accionante existió un contrato realidad y, como consecuencia, tiene derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y aportes a la seguridad social en los periodos laborados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios; y (iii) se le paguen, a título de restablecimiento del derecho, las prestaciones sociales e indemnizaciones a que haya lugar3.

3. El 9 de abril de 2021, vía reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán (Cauca), el cual declaró su falta de competencia a través de providencia del 9 de junio de 2021. En su criterio, el artículo 104, numeral 4, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le otorga competencia para 1 Expediente digital. “02Demanda.pdf”, p. 1. 2 A pesar de que se enuncia como anexo a la demanda, en el expediente no obra el contrato de prestación de servicios del año 1986.

Solamente hay una constancia del alcalde municipal de Páez (Cauca), en el que manifiesta que la demandante laboró para el municipio “durante (2) años consecutivos a

saber 1986, 1987, sin interrupción de ninguna índole”. 3 Expediente digital. “02Demanda.pdf”, p. 2. Expediente CJU-1441 conocer de la “relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el estado”4. Asimismo, el artículo 105 del mismo código establece expresamente los asuntos excluidos del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto es, “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. En esa medida, argumentó que, “una vez identificada la calidad de trabajador oficial de la demandante, resulta imperativo concluir que el presente caso no reúne los supuestos fácticos, ni legales establecidos para que sea el Juez de lo Contencioso Administrativo quien lo conozca”5. Por tal motivo, remitió el proceso a los jueces laborales del Circuito de Popayán (Cauca).

4. Por su parte, mediante auto del 11 de agosto de 2021, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán determinó que la demandante, en su calidad de docente vinculada por medio de un OPS, solicitaba que se declarara la existencia de una relación laboral, así como el reconocimiento y pago de los derechos que de ella surjan. A juicio del juez laboral, el proceso debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque la demandante entra en la clasificación de empleada pública, debido a que “prestó sus servicios a un ente territorial de orden Municipal, pues para ostentar la calidad de trabajadora oficial debía estar demostrado fehacientemente que su labor se enmarcaba dentro de las de construcción y

sostenimiento de la obra pública”6. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera.

5. Mediante oficio del 6 de septiembre de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial devolvió el conflicto7 para que fuera remitido formalmente a la Corte Constitucional8. Lo anterior en atención a lo dispuesto en el Acto Legislativo núm. 02 de 2015, artículo 19, que adicionó el artículo 257A de la

Constitución Política. 4Expediente digital. “04AutoFaltaCompetencia.pdf”, p. 2. 5 Expediente digital. “04AutoFaltaCompetencia.pdf”, p. 2. 6Expediente digital. “08AUTO PROPONE CONFLICTO COMPETENCIA.pdf”, p. 4. 7 Radicado con el número 2021-00176-00. Expediente CJU-1441

6. El 9 de septiembre de 2021, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán (Cauca) remitió el presente proceso a la Corte Constitucional, con el fin de que proceda a dirimir el conflicto propuesto9, en virtud del artículo 241 de la Constitución.

7. El día 28 de enero de 2022, el proceso fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora por reparto.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

B. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda formulada por Ángela Orozco Campo con el fin de que se declare la existencia de una relación laboral con el municipio de Páez – Cauca. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará los parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios (5 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y

8Expediente digital. “10DEVOLUCION EXPEDIENTE - OFICIO SJ-ABH27028.pdf”, p. 1. 9Expediente digital. “11AUTO REMITE

CORTE CNAL RESUELVA CONFLICTO JURISDICCIONES.pdf”, p. 1.

Expediente CJU-1441 determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (6 infra).

C. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es

de su exclusiva incumbencia (positivo)”10. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Presupuesto Exige que la controversia se presente entre por lo menos subjetivo dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”11. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de objetivo una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa. Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión Presupuesto hayan manifestado expresamente las razones de índole normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

11. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

10Corte Constitucional. Auto 155 de 2019. 11Ibidem. Expediente CJU-1441

12. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones,

puesto que satisface: (i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, que forma parte de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, que integra la jurisdicción ordinaria. (ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda formulada por Ángela Orozco Campo en contra del municipio de Páez (Cauca), a fin de que se declare la existencia de una relación laboral, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (fj. 3 y 4).

D. Parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios

13. En el Auto 492 de 2021, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: “de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto es así, debido a que en estos casos (i) en sentido estricto, lo que se discute es la validez del acto administrativo mediante el cual la administración da respuesta a la reclamación del contratista y, junto con esto, la legalidad de la modalidad contractual utilizada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los

mismos derechos y acreencias laborales de los servidores públicos de planta; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal, el cual únicamente puede ser revisado por la Expediente CJU-1441 jurisdicción de lo contencioso administrativo12; y (iii) el objeto mismo del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.

14. Asimismo, el Auto 492 de 2021 analizó que “lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público”, que no la naturaleza de empleado público o trabajador oficial del demandante (criterio orgánico) o las funciones que este desempeñaba (criterio funcional). Lo anterior, por cuanto “lo que se propone es el examen de actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”. Con fundamento en lo anterior, a la Corte no le corresponde decidir conforme al criterio orgánico o funcional cuando analice casos relacionados con contratos de prestación de servicios en los que sea parte una entidad pública, debido a que un pronunciamiento de esta naturaleza equivaldría a emitir una decisión de fondo.

E. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para

conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La demandante solicita que se declare la existencia de una relación laboral que se originó, presuntamente, en sucesivas órdenes de prestación de servicios suscritas entre ella y el municipio de Páez (Cauca). Al respecto, la Sala constata que (i) la demanda instaurada procura discutir la validez del acto administrativo de la entidad territorial (municipio de Páez - Cauca) que negó el reconocimiento de la relación laboral, así como el pago de las acreencias laborales; (ii) el 12“Únicamente el juez contencioso administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993”. Auto 492 de 2021. Expediente CJU-1441 fundamento de las pretensiones se estructura en sucesivos contratos de prestación de servicios estatales suscritos entre el municipio de Páez (Cauca) y la demandante, desde el 1 de febrero de 1986 hasta el 30 de noviembre de 1988; y (iii) el proceso implica un juicio sobre la actuación de la entidad territorial, municipio de Páez (Cauca). En consecuencia, el conocimiento de la controversia judicial corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

16. Por lo anterior, la Sala Plena determina que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán es el competente para conocer sobre la demanda interpuesta por Ángela Orozco Campo contra el municipio de

Páez (Cauca).

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, respecto del proceso promovido por Ángela Orozco Campo contra del municipio de Páez (Cauca), en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán asumir la competencia del referido proceso. Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1441 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, para que continúe con el trámite del proceso, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y además interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta Expediente CJU-1441

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado Ausente con permiso

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Expediente CJU-1441 Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General