CC - A885-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 885 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2957

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de las Resoluciones GNR 397194 del 9 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017, mediante las cuales la entidad ordenó el reconocimiento y pago y posterior reliquidación de una pensión de invalidez en favor del señor José

Ramón Nieves Ballesteros1.

2. Colpensiones manifestó que la investigación administrativa especial No. 49019 del 31 de enero de 2020 adelantada por la Gerencia de Prevención del Fraude concluyó que el reconocimiento de la pensión de invalidez en favor del señor Nieves Ballesteros se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en

información incluida de forma irregular 2. 1 Expediente digital CJU 2957. Carpeta 20001 31 05 003 2021 00266 00. Archivo denominado “01.Demanda.pdf”. 2 Ibidem. CJU 2957

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 397194 del 9 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor José Ramón Nieves Ballesteros reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar.

Este despacho, en Auto del 26 de octubre de 2020 ordenó remitir el proceso en razón de la cuantía al Tribunal Administrativo del Cesar4.

5. El Tribunal Administrativo del Cesar inadmitió la demanda mediante Auto del 22 de julio de 20215. Posteriormente, a través de proveído del 9 de septiembre de 2021, remitió el asunto a los juzgados laborales del Circuito de

Valledupar (Reparto)6.

6. Abordó el tema relacionado con el objeto de la jurisdicción contenciosa administrativa y específicamente sobre la nueva regla de competencia en asuntos de seguridad social. Concluyó que conforme al artículo 104 de la Ley

1437 de 2011 le corresponde a esta jurisdicción las controversias y litigios relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, así como los asuntos atientes a la seguridad social de los mismos7.

7. Destacó que el Consejo de Estado ha precisado que esta jurisdicción no conoce de la legalidad de determinadas decisiones, pese a que tengan la forma de actos administrativos, como por ejemplo, aquel que resuelve negativa o positivamente un derecho derivado de una relación laboral de un trabajador oficial cuando demanda la presunta irregularidad en su expedición8.

8. Concluyó que analizadas las Resoluciones GNR 397194 del 09 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017, se observa que el demandado prestó sus servicios como empleado del sector privado9. Por lo anterior, resulta claro que su vinculación laboral no fue como servidor público. De ahí que, la jurisdicción contenciosa no es competente10.

9. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar. Este despacho, mediante Auto del 29 de 3 Ibidem. 4 Expediente digital CJU 2957. Carpeta 20001 31 05 003 2021 00266 00. Archivo denominado “04Auto 26 Oct 20 REMITE POR COMPETENCIA.pdf”. 5 Expediente digital CJU 2957. Carpeta 20001 31 05 003 2021 00266 00. Archivo denominado “09AutoInadmite.pdf”. 6 Expediente digital CJU 2957. Carpeta 20001 31 05 003 2021 00266 00. Archivo denominado “13.AutoDeclaraFaltaJurisdicción.pdf”.

7 Ibidem. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 28 de marzo de 2019, M.P. William Hernández Gómez, radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). 9 El Tribunal Administrativo del César señala que fueron empleadores del señor Nieves Ballesteros: “BALLESTEROS COGOLLO ANTONIO; CRÉDITOS PARIS; BALLESTEROS B. EDUARDO; TORRES RUEGA JORGE; ASES SERV IND E INMOB GAMA LTD; ALMACENES VIVERO S.A.; CARULLA Y CIA S.A.; ACKERMAN QUINTERO LTDA; ALFARES LTDA; INVERSIONES ÉXITO LEAL y CIA; FUNDACIÓN SOCIAL SALUD SIN FRO; SERVIPAN LTDA y C I PRODECO S.A.” 10 Ibidem. 2 CJU 2957 noviembre de 2021, inadmitió la demanda al considerar que no cumple los requisitos señalados en el Decreto 806 de 2020. Contra esta decisión la entidad demandante interpuso el recurso de reposición11.

10. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, en proveído del 1 de septiembre de 2022 resolvió reponer el auto recurrido, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima12.

11. Destacó que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para resolver el asunto porque Colpensiones ataca la legalidad de su propio acto administrativo. Reforzó su argumento con unos pronunciamientos de la Corte

Constitucional sobre acción de lesividad en los que se señaló que estos casos son de competencia de la mencionada jurisdicción13.

12. El 3 de octubre de 2022, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, remitió el expediente a la Corte Constitucional14 y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201515.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

14. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones16: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones17; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional18; y (iii) 11 Expediente digital CJU 2957. Carpeta 20001 31 05 003 2021 00266 00. Archivo denominado “16AutoInadmiteDemanda.pdf”.

12 Expediente digital CJU 2957. Carpeta 20001 31 05 003 2021 00266 00. Archivo denominado “20 AutoResuelveRecurso.pdf”. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU 182 de 2018 y Auto 316 de 2021. 14 Expediente digital CJU 2772. Carpeta CJU0002772 CC. Archivo denominado “02CJU-2772 Correo Remisorio.pdf”. 15 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 16 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 17 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 18 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 3 CJU 2957 presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones

de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

15. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

(Tribunal Administrativo del Cesar) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 397194 del 09 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017, mediante las cuales la entidad ordenó el reconocimiento y pago y posterior reliquidación de una pensión de invalidez en favor del señor José Ramón Nieves Ballesteros -presupuesto objetivoy; (iii) el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 8 y 11 supra) -presupuesto normativo-.

16. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a

continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

17. Conforme con los artículos 9719 y 10420 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)21, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

18. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 202122, en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene 19 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 20 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera

del texto original. 21 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 22 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia 4 CJU 2957 competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. CASO CONCRETO

19. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de las Resoluciones GNR 397194 del 09 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017, mediante las cuales la entidad ordenó el reconocimiento y pago y posterior reliquidación de una pensión de invalidez en favor del señor José

Ramón Nieves Ballesteros.

20. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa

que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

21. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

22. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 397194 del 09 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017, mediante las cuales la entidad ordenó el reconocimiento y pago y posterior reliquidación de una pensión de invalidez en favor del señor José Ramón Nieves Ballesteros.

23. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades

públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 5 CJU 2957

RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de las Resoluciones GNR 397194 del 09 de diciembre de 2015 y GNR del 30 de marzo de 2017, mediante las cuales la entidad ordenó el reconocimiento y pago y posterior reliquidación de una pensión de invalidez en favor del señor José Ramón Nieves Ballesteros .

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2957 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, y a las partes interesadas. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

6 CJU 2957 Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7