CC - A886-2024

A886-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-886/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 886 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5053

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección «C» de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo

Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial de Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A

(Coomeva EPS S.A) presentó una demanda de reparación directa contra La Nación – Ministerio de Salud y de Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - [1] ADRES . La parte demandante pretende que se declare la responsabilidad patrimonial de la accionada por los perjuicios que le causó por forzarla a asumir los gastos por prestaciones de salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud ―o Plan de Beneficios― para los años 2015 y 2016. En consecuencia, pide que las demandadas sean condenadas a indemnizarla

por daño emergente y lucro cesante, más los intereses imputables a cada cifra.

2. El abogado afirmó que Coomeva EPS S.A era una entidad promotora de salud encargada de garantizar la prestación del antiguo Plan Obligatorio de Salud ―hoy Plan de Beneficios― con los recursos asignados por Unidad de Pago por Capitación (UPC). Expresó que el Estado era el encargado de cubrir los servicios de salud que estuvieran por fuera de ese plan. Relató que distintos jueces de tutela le ordenaron a su poderdante prestar servicios de salud no incluidos en el plan a sus afiliados. Manifestó que las entidades promotoras de salud estaban habilitadas para recobrar el valor de esas prestaciones ante el extinto FOSYGA. Explicó que su representada incurrió en gastos por valor de trece mil seiscientos treinta millones ciento cincuenta mil trescientos cincuenta y cinco pesos ($13.630’150.355) para cubrir esas prestaciones y las gestiones para recobrarlas. Sin embargo, señaló que el Estado no le ha reconocido la contraprestación por suministrar esos servicios médicos y por realizar los trámites de recobro.

3. El caso fue repartido entre los magistrados del Tribunal Administrativo de

[2] Cundinamarca el día 19 de diciembre de 2017 . La Subsección «C» de la Sección Tercera de esa corporación se pronunció sobre la competencia para [3] tramitar el asunto en Auto del 7 de octubre de 2020 . La subsección declaró falta de competencia para instruir el proceso y ordenó enviar el

expediente a reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Por un lado, recordó que el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) habilitó a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria para dirimir las disputas sobre la prestación de servicios de la seguridad social que involucraran a usuarios, beneficiarios y afiliados con empleadores o entidades prestadoras. Por el otro, señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estaba instituida para dirimir las disputas judiciales derivadas de la actividad de las entidades públicas y de los particulares que ejercieran funciones propias de los órganos estatales.

4. Indicó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

[4] Judicatura estudió un caso similar al de este expediente y concluyó que la Jurisdicción Ordinaria era la encargada de instruirlo. Advirtió que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria consideró que la Jurisdicción Ordinaria era competente para gestionar la mayoría de asuntos relativos a la seguridad social, teniendo en cuenta el carácter general y residual de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. Expresó que el Consejo de Estado y el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca habían adoptado posiciones similares en casos de seguridad social. Verificó que el caso que estaba examinando trataba sobre seguridad social y concluyó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era la competente para juzgar esa disputa.

5. El Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá fue el nuevo

encargado de estudiar este asunto. Se pronunció sobre el tema de la [5] competencia en Auto del 5 de diciembre de 2023 . Específicamente, declaró que no tenía jurisdicción para tramitar la demanda y suscitó conflicto de negativo de jurisdicciones. El despacho indicó que la Corte Constitucional ―como juez de conflictos entre jurisdicciones― ya había establecido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la facultada para resolver estos casos. Concretamente, se refirió a la motivación del Auto 647 de 2022 y del Auto 503 de 2023. Según el juzgado, la Corte estimó que la norma de competencia que aplicaba a estos asuntos era la del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y destacó que las disputas por recobros no estaban relacionadas directamente con la prestación de servicios de la seguridad social, sino con su financiación.

6. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 12 de diciembre de

[6] 2023 . La Secretaría General de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 17 de enero de 2024 y remitió el sumario al despacho del [7] magistrado sustanciador el 19 de enero del mismo año .

II. CONSIDERACIONES

7. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

8. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), [8] o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” .

9. Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de

[9] carácter subjetivo, objetivo y normativo . De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a [10] diferentes jurisdicciones ; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o [11] cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional ; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto [12] concreto .

10. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración

[13] de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021 . En el auto 389 de 2021, la Sala

Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no [14] incorporados en el POS . En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

11. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

[15]

12. En el Auto 862 de 2021 , la Corte Constitucional determinó que la

regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 era aplicable a los casos judiciales de recobros promovidos contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”.

13. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se [16] expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición : Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Demandas a las Demandas que se encontraban en trámite ante la que se aplican las Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que: reglas de [17] transición : (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la

expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. Reglas de a. Respecto del agotamiento previo de recursos. transición a El artículo 161.2 del CPACA que refiere el [18] agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplicar : aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. b. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los

jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. c. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

14. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección «C» de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por Coomeva EPS S.A en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de diferentes solicitudes de recobros de los años 2015 y 2016 (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la

invocación de varios pronunciamientos judiciales sobre el tema (presupuesto normativo).

15. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas de los autos 389 y 862 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Coomeva EPS S.A en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

16. Por ende, la Sala Plena concluye que el competente es la Subsección «C» de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

17. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un

litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, [19] beneficiarios, ni empleadores .

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección «C» de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que la Subsección «C» de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda de reparación directa instaurada por Coomeva EPS S.A contra el Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-5053 a la Subsección «C» de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe con el trámite del proceso, de conformidad con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES

CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS

GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada Á

VLADIMIR FERNÁNDEZ

ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ

NAJAR Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO

OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO

SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO

LOPEZ Secretaria General [1] Folios 1-48 del archivo 12ReformaDemanda del expediente digital CJU-5053. [2] Archivo 02ActaRepartoContencioso del expediente digital CJU-5053. [3] Archivo 53DeclaraFaltaJurisdiccion del expediente digital CJU-5053. [4] Providencia del 11 de junio de 2014 proferida en el expediente radicado con el número 2013-02787 con ponencia del magistrado Néstor Iván Osuna Paño. [5] Archivo 58AutoRechaza del expediente digital CJU-5053. [6] Archivo 02CJU-5053 Correo Remisorio del expediente digital CJU-5053. [7] Archivo 03CJU-5053 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-5053. [8] Autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019 de la Corte Constucional. [9] Auto 155 de 2019 de la Corte Constucional, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.

[11] En este sendo, no exisrá conflicto cuando se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (arculo 116 de la Constución). [12] Así pues, no exisrá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos, aparentemente, fundamento normavo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [13] Autos 389 y 862 de 2021 de la Corte Constucional. [14] Hoy en día, PBS. [15] Expediente CJU-403. [16] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [17] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva

respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que ostentaría frente a la observancia del precedente que remia el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. [18] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [19] Corte Constucional, auto 389 de 2021.