CC - A889-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal De conformidad con el Auto 554 de 2023: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 889 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3009.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil Municipal y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 4 de septiembre de 2020, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC o Instituto) presentó demanda ejecutiva en contra del señor Pedro Nel Hernández Berdugo, en la que reclamó el pago de tres millones trescientos cincuenta y nueve mil novecientos cuarenta y seis pesos ($ 3.359.946), por el incumplimiento de un “contrato de ganado en participación

N° 309 de fecha 14 de junio de 2008”1, cuyo objeto era la entrega de 10 1 Expediente digital, archivo “01-85001400300220200040600_DEMANDA_9-09-2020 10.12.41 a.m..pdf” semovientes bovinas por parte del Instituto en favor del señor Pedro Nel Hernández Berdugo.

2. Mediante auto del 5 de agosto de 2021, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, Casanare, libró mandamiento de pago en favor del referido Instituto. No obstante, para el 12 de mayo de 2022, ese mismo Juzgado, de manera oficiosa, efectuó control de legalidad de sus actuaciones y concluyó que, en virtud del numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, la jurisdicción competente para tramitar dicha controversia era la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta conclusión la sustentó en que, con su demanda, el Instituto Financiero de Casanare pretendía la ejecución de un contrato estatal en el que es parte una entidad de derecho público.

3. Pese a ello, el 5 de septiembre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, también rechazó su competencia sobre el mencionado asunto, motivo por el cual, propuso un conflicto entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. En su criterio, en aplicación del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el presente caso se enmarca dentro de las excepciones de los asuntos que deben ser asumidos por lo contencioso, en la medida en que se trata de una controversia por la

ejecución de un contrato celebrado por una entidad pública que tiene, al mismo tiempo, el carácter de institución financiera.

4. Para ese Juzgado, el Decreto 0073 de 2002 fue claro en señalar que el Instituto Financiero de Casanare es una empresa comercial y de gestión económica del Departamento de Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico del Departamento de Casanare. En otros términos, el referido Juzgado argumentó, entonces, que se trata de una entidad financiera del orden departamental.

5. Según consta en el informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional3, el 18 de abril de 2023 el expediente de la referencia fue repartido al despacho de la magistrada ponente.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 2 ARTÍCULO 104. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 3 Expediente digital, archivo “03CJU-3009 Constancia de Reparto.pdf”.

2

2. La jurisprudencia constitucional ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”4. A partir de esa definición, la Sala Plena ha señalado que un conflicto de jurisdicciones se configura cuando se acredita el cumplimiento de los siguientes tres elementos: (i) presupuesto subjetivo: implica que la controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes, además, deben rechazar o reclamar la competencia para conocer el asunto; (ii) presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia.

Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo: requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.

3. La Sala encuentra que en el caso bajo examen se satisfacen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo se cumple en tanto la controversia es suscitada por dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, Casanare, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, que forma

parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. Segundo, también se verifica la concurrencia del presupuesto objetivo, puesto que ambas autoridades rechazaron el conocimiento de la demanda interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare - IFC en contra del señor Pedro Nel Hernández Berdugo, en la que dicha entidad reclamó el pago de tres millones trescientos cincuenta y nueve mil novecientos cuarenta y seis pesos ($ 3.359.946), por el incumplimiento de un “contrato de ganado en participación N° 309 de fecha 14 de junio de 2008”5.

5. Tercero, el presupuesto normativo también se encuentra acreditado, en tanto ambas autoridades judiciales expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto. Por un lado, la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo fundamentó su decisión en el artículo 105 del CPACA. Por el otro, la autoridad de la jurisdicción ordinaria fundamentó su negativa en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Delimitación del asunto objeto de estudio y metodología de resolución

6. Verificada la configuración de un conflicto de jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Civil Municipal y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, que tiene que ver con la competencia para conocer la demanda interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare - IFC en contra de Pedro Nel Hernández

4 Autos 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, 041 de 2021, 1849 de 2022, entre otros. 5 Expediente digital, archivo “01-85001400300220200040600_DEMANDA_9-09-2020 10.12.41 a.m..pdf” 3 Berdugo. Con ese objetivo, en primer lugar, la Sala reiterará la regla de decisión en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. Competencia para conocer de las controversias relacionadas con contratos en los que es parte una entidad pública que no tiene el carácter de institución financiera. Reiteración de jurisprudencia

7. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido señala que dicha jurisdicción tendrá competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En consonancia con lo anterior, el numeral 2 del mismo artículo dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Asimismo, el parágrafo de este artículo dispone lo que

debe entenderse como entidad pública para los efectos de ese código: “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

8. No obstante, el CPACA, en su artículo 105, prevé cuatro excepciones a esta regla general del artículo 104. En efecto, y para lo que interesa en el caso que aquí se examina, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

9. De conformidad con la disposición citada, esas controversias serán de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. Por su lado, de acuerdo con la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el auto 904 de 20216, “[l]a jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales presentadas en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero en virtud de la cláusula de exclusión del artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

En este sentido, y como lo estableció la Sala Plena en el auto 005 de 2022, para que se configure la excepción del artículo 105.1 del CPACA y, en consecuencia, la jurisdicción ordinaria sea competente para conocer del 6 Reiterado en varios autos, entre esos el 1072 de 2021, 1173 de 2021, 820 de 2022. 4 asunto, deben satisfacerse los siguientes dos criterios: (i) la entidad pública debe tener el carácter de institución financiera y estar vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico); y (ii) el asunto de la controversia debe corresponderse con el giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

10. De esta manera, si alguno de los dos criterios -orgánico o materialmencionados arriba no se satisface, la competencia para conocer del asunto seguirá siendo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así lo dispuso esta Sala en el reciente auto 554 de 2023, que abordó un conflicto de jurisdicciones suscitado en un proceso ejecutivo en el que una de las partes (la demandante, como en el caso bajo examen) era también el IFC. En esa oportunidad, la Sala fijó la regla de decisión según la cual “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de

conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

11. La Sala llegó a esa conclusión tras señalar que el IFC no es una entidad de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera, lo que implica que no se satisfizo el criterio orgánico para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, y el asunto se enmarcó en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104.6 del mismo código.

Caso concreto

12. La demanda presentada por el IFC pretende el pago de tres millones trescientos cincuenta y nueve mil novecientos cuarenta y seis pesos ($ 3.359.946), por el incumplimiento de un contrato de ganado en participación N° 309 de fecha 14 de junio de 2008 celebrado por una entidad públicaempresa industrial y comercial del Estado-7 y el señor Pedro Nel Hernández Berdugo. Como se señaló en las consideraciones de esta providencia, los asuntos de esa naturaleza se enmarcan en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con la regla prevista en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA.

13. Segundo, en este caso no se configura la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, tal como lo advirtió el Juzgado Tercero Civil del Municipal de Yopal. En efecto, el IFC no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera, sino que se trata de una “empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo

Económico”, según lo previsto en el artículo 1 del Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002. 7 Por medio del Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002 se cambió la denominación del Fondo para el Desarrollo de Casanare y pasó a ser el Instituto Financiero de Casanare – IFC. Sin embargo, se conservó su naturaleza jurídica de “empresa comercial y de gestión económica del Departamento de Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico”. 5

14. Aunque el IFC desarrolla actividades financieras de conformidad con su objeto social8, esta persona jurídica no fue constituida como entidad de carácter financiero ni está vigilada por la Superintendencia Financiera. En efecto, en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que la entidad sería vigilada, y el IFC no está incluido en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera9.

15. De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el caso bajo examen no se satisface el criterio orgánico previsto en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA y, por lo tanto, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer de la demanda. En este sentido, la Sala Plena ordenará remitir al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, el expediente CJU-3009 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a las partes interesadas en esta controversia.

Regla de decisión. De conformidad con el Auto 554 de 2023: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de

las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del

CPACA”.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Municipal y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el Instituto Financiero de Casanare - IFC en contra del señor Pedro Nel

Hernández Berdugo. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3009 al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, Casanare, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, Casanare. Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERA 8 Según lo previsto en el artículo tercero del Decreto 0073 de 2022, en el que se establece que el IFC puede llevar a cabo actividades relacionadas con financiación para la ejecución de obras de infraestructura, asesoría financiera, inversión en programas y proyectos de desarrollo, servicios de financiación, otorgamiento de créditos y asistencia técnica en los

campos de producción, entre otras. 9 El listado puede descargarse en el sitio web de la Superintendencia Financiera: https://www.superfinanciera.gov.co/inicio/industrias-supervisadas/entidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financierade-colombia/lista-general-de-entidades-vigiladas-por-la-superintendencia-financiera-de-colombia-61694 (consultado por última vez el 26 de abril de 2023). 6 Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7