CC - A890-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 890 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3029

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución No. 17056 del 28 de junio de 2004, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales (ISS, hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez en favor del señor Luis Javier Navarro Barriga1.

2. Colpensiones manifestó que existe incompatibilidad pensional entre la pensión reconocida y disfrutada por el demandado por parte de Cajanal EICE hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP y la otorgada por el Instituto de Seguros Sociales -ISS2. 1 Expediente digital CJU 3029. Carpeta 11001310500520220021000. Archivo denominado “001. 31.01.2022.

Demanda y Anexos”. 2 Ibidem. CJU 3029

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución No. 17056 del 28 de junio de 2004 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor Navarro Barriga reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. El 16 de septiembre de 2021 dicha autoridad judicial declaró falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, bajo el argumento según el cual cuando se trata de un asunto prestacional es menester observar el vínculo que ata a las partes, verificar si existe una relación legal y reglamentaria o un contrato de trabajo en el que intervenga el Estado como empleador. En este último evento será competente la jurisdicción contenciosa, empero, si la cuestión surge entre particulares el asunto deberá tramitarlo la jurisdicción laboral ordinaria4. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104, 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 2 de la Ley 712 de 2001 e invocó jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado5.

Advirtió que, en este proceso, el demandando laboró en una empresa de carácter privado.

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 7 de septiembre de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima6.

6. Analizó los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 104 de la Ley 1437 de 2011 y citó apartes de un pronunciamiento del Consejo de Estado para concluir que “no puede el juez contencioso, so pretexto de estar en el fondo involucrada una persona de derecho privado, escudarse en este argumento insuficiente para declararse incompetente, pues la misma jurisprudencia del Consejo de Estado le brinda la solución a través del fuero de atracción”7.

7. El 18 de octubre de 2022, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional8 y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2023.

II. CONSIDERACIONES 3 Ibidem. 4 Expediente digital CJU 3029. Carpeta 11001310500520220021000. Archivo denominado “004. 31.01.2022.

Remite Competencia”. 5Consejo de Estado en providencia del 28 de marzo de 2019. M.P. William Hernández Gómez. Radicación:

11001-03-25-000-201700910-00 (4857). 6 Expediente digital CJU 3029. Carpeta 11001310500520220021000. Archivo denominado “008. 07.09.2022. Auto Propone Conflicto”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Providencia del 29 de octubre de 2012. Radicación: 15001-23-31-000-1994-0416 5-01(20964). 8 Expediente digital CJU 3029. Carpeta CJU0003029 CC. Archivo denominado “02CJU-3029 Correo Remisorio.pdf”. 2 CJU 3029 Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20159.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones10: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones11; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional12; y (iii)

presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

10. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

(Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones de la Resolución No. 17056 del 28 de junio de 2004, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor Luis Javier Navarro Barriga -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 6 supra) -presupuesto normativo-.

11. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto. 9 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 10 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 11 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 12 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 3 CJU 3029 Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

12. Conforme con los artículos 9713 y 10414 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)15, de contenido particular y

concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

13. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 202116, en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

14. Por su parte, en el Auto 840 de 202117, la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO 13 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo

titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 14 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. 15 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 16 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los

actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 17 CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. 4 CJU 3029

15. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 17056 del 28 de junio de 2004, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales

reconoció una pensión de vejez en favor del señor Luis Javier Navarro Barriga.

16. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

17. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, es la autoridad competente

para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 17056 del 28 de junio de 2004, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor Luis Javier Navarro Barriga. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3029 al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, y a las partes interesadas. 5 CJU 3029 Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 6 CJU 3029 7