CC - A892-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 892 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3108

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Gustavo Avendaño Malaver, mediante apoderada judicial, presentó una demanda ordinaria laboral en contra del departamento de Boyacá1. El señor Avendaño Malaver busca que se declare que entre él y dicha entidad territorial existió una relación laboral desde el 4 de marzo de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019 y desde el 08 de junio de 2020 hasta el 24 de diciembre del mismo año2.

2. Durante los lapsos señalados, ambas partes suscribieron diferentes contratos de prestación de servicios, cuyo objeto fue la “prestación de servicios para la operación y manejo de maquinaria pesada de la Secretaría de Infraestructura pública del departamento de Boyacá y prestación de servicios de apoyo a la

gestión en cumplimiento de asistencia técnica en gestión del riesgo de 1 Expediente Digital CJU-3108. Carpeta 02 DEMANDA Y ANEXOS. Archivo denominado “00220211122PoderDemanda.pdf”. 2 Ibidem. 1 CJU 3108 desastres y cambio climático”. Se destacó que el señor Avendaño Malaver realmente se desempeñó como conductor de un automotor cama baja y esporádicamente como conductor de vehículos livianos, transportando la maquinaria, equipos de propiedad del departamento de Boyacá y funcionarios de la Secretaría de Infraestructura. El demandante alegó que las labores se desarrollaron de forma, permanente, ininterrumpida y subordinada en la Secretaría de Infraestructura del departamento de Boyacá, y en la Oficina Asesora para la Prevención y Atención de Desastres -OPAD-3.

3. El 10 de marzo de 2021, el peticionario a través de su apoderada judicial, presentó agotamiento de los recursos dentro de la actuación administrativa por medio de la cual solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral propia de los trabajadores oficiales del departamento y, en consecuencia, el pago de las acreencias laborales y prestacionales a que tiene derecho4.

4. El ente territorial, el 19 de marzo de 2021, resolvió negar los derechos reclamados, con fundamento en que los contratos suscritos por las partes estaban regulados conforme a la Ley 80 de 1993 la cual resulta clara en el sentido de que estos contratos no generan vínculo laboral y, en consecuencia, no hay lugar a reconocer las demás peticiones5.

5. Una vez repartida la demanda, esta correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja. Esta autoridad judicial el 9 de febrero de 2022 admitió la demanda6. Posteriormente en proveído del 9 de agosto del citado año, este juzgado señaló que la jurisdicción ordinaria laboral no tiene competencia para resolver el asunto y ordenó la remisión del expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Tunja (Reparto) para que fuera repartido entre los juzgados administrativos7.

6. En primer lugar, hizo referencia a la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral conforme a los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En segundo término, sostuvo que el presente caso versa sobre un conflicto elevado contra una entidad pública y pretende desentrañar la existencia o no de una relación laboral que se encuentra presuntamente enmascarada bajo la figura de la prestación de servicios. Bajo este contexto, puntualizó que al no encontrarse definida la condición de trabajador oficial o empleado público y existiendo remisión expresa por competencia resulta claro que la jurisdicción contencioso administrativa (encargada del estudio propio de la materia de la función pública) es la que debe determinar las condiciones de fondo de la presunta relación laboral que se reclama8.

3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Expediente Digital CJU-3108. Carpeta 02 DEMANDA Y ANEXOS. Archivo denominado “00520220209AdmiteDda202100393.pdf”. 7 Expediente Digital CJU-3108. Carpeta 1_150013333003202200265001EXPEDIETEDIGI20220826011849_TCDESCARGATOTAIItem13311.

Archivo denominado “20220808RemiteCompetemcia2021100393.pdf”. 8 Ibidem. 2 CJU 3108

7. Realizado el nuevo reparto, el proceso correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja9. El 22 de septiembre de 2022, este profirió auto en el que declaró su falta de competencia y ordenó remitir las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.

8. Esta autoridad judicial argumentó que no comparte la postura definida por la Corte Constitucional en los Auto 492 de 2021 y 623 de 2022 según la cual lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente “(…) es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público”, que no la naturaleza de empleado público o trabajador oficial del demandante (criterio orgánico) o las funciones que este desempeñaba (criterio funcional)”. Lo anterior, por cuanto “lo que se propone es el examen de actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”. Esto porque el Consejo de Estado ha reiterado que fija la competencia jurisdiccional la naturaleza jurídica de la vinculación laboral, tesis que fue reiterada por el Tribunal Administrativo de Boyacá10. Adicionalmente, expone que la adopción de ese nuevo planteamiento de la Corte Constitucional vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia, así como el debido proceso y

de defensa, puesto que se genera una carga excesiva para el actor11.

9. El 28 de octubre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja remitió el expediente a la Corte Constitucional12 y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2023.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones13; (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que 9 Expediente Digital CJU-3108. Carpeta 2022-00265.Archivo “7_1500133330032022002655002MEMOR20220921140335_TCDESCARGATOTALIItem133. 10 Providencia del 16 de junio de 2022. Radicación: 15238 33 33 001 2021 00037 01. M.P. Fabio Iván

Afanador García. 11 Ibidem. 12 Expediente digital CJU 3108. Carpeta CJU0003108 CC. Archivo denominado “02CJU-3108 Correo Remisorio.pdf”. 13 Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

3 CJU 3108 administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones14; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional15; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa16.

12. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad se trata de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria -presupuesto subjetivo-. En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor Gustavo Avendaño Malaver contra el departamento de Boyacá -presupuesto objetivo-. En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales en controversia indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales reclaman la competencia de la citada demanda (ver párrs. 6 y 8, supra).

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer demandas en las que se pretende determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración Auto 492

de 202117

13. En el Auto 492 de 202118, la Sala Plena estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.” La Corte Constitucional llegó a esta conclusión con base en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado.

Además, es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 16 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de

asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 17 Se reiteran las consideraciones expuestas en el Auto 1461 de 2022 que resolvió el CJU 1620. 18 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 CJU 3108 conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales conforme a lo estipulado en el artículo 105.4 del CPACA19.

14. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter “contractual estatal”20. En específico, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales21 están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.

15. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto22. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.23 En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 19 A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad

social integral que no sean competencia de otra autoridad. 20 Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 21 “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Artículo 32. Ley 80 de 1993. 22 Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado que cita la Sentencia T-1293 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 23 Auto 492 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado que cita las Sentencias T-1210 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-217 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-279 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa, T-031 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 5 CJU 3108 La competencia para conocer la demanda presentada por el señor Gustavo Avendaño Malaver es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

16. En el caso concreto, en la medida en que el señor Gustavo Avendaño Malaver pretendió el reconocimiento de una relación laboral con el departamento de Boyacá, a partir de la celebración de contratos de prestación de servicios sucesivos, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, la controversia propuesta por el señor Avendaño Malaver tiene su origen en la actuación del mencionado ente territorial, en tanto se trata de la ejecución de contratos estatales, en específico

de contratos de prestación de servicios, cuyas características y justificación han sido delimitados por la legislación. Ello activa la competencia de dicha jurisdicción en los términos expuestos previamente, toda vez que es la llamada a controlar la legalidad de las actuaciones de la administración.

17. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja conocer de la demanda presentada por el señor Gustavo Avendaño Malaver.

La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

18. Regla de decisión: De conformidad con lo establecido por la Sala Plena en el Auto 492 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja es la autoridad competente para conocer de la

demanda presentada por el señor Gustavo Avendaño Malaver contra del departamento de Boyacá. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3108 al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja. 6 CJU 3108 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 7 CJU 3108

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8