CC - A894-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 894 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3288

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017, mediante la cual la entidad reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del señor Rafael Antonio Negrete Góngora en favor de la

señora Leidis Mercedes Zúñiga Santiago1.

2. Colpensiones manifestó que la investigación administrativa especial No. 22602017 adelantada por la Gerencia de Prevención de Fraude de Colpensiones concluyó que en el reconocimiento de la indemnización sustitutiva referida se

1 Expediente digital CJU 3288. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “01.ExpedienteDigitalizado.pdf”. Folios 3-17. CJU 3288 realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la señora Zúñiga Santiago reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3.

4. La demanda fue repartida al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda. El 28 de enero de 2020 dicha autoridad judicial declaró falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales del

circuito de Bogotá4. Sostuvo que es incorrecto aseverar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de todos los asuntos en los que una entidad pública demanda la legalidad del derecho reconocido en un acto administrativo porque pese a que el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es dilucidar la legalidad de los actos administrativos, ello no significa que la forma de la decisión pueda variar los criterios y reglas de competencia fijados por el legislador. Para llegar a esta

conclusión, el despacho analizó los artículos 104, 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)5, e invocó jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado6. Advirtió que, en el presente caso, analizada la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017 el demandado laboró al servicio de empleadores del sector privado y no registra tiempos laborados en el sector público.

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 9 de julio de 2020, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirima7.

6. Analizó los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 104 de la Ley 1437 de 2011 y citó apartes de pronunciamientos del Consejo de Estado8 y del Consejo Superior de la Judicatura9 sobre la acción de lesividad para concluir que estos asuntos son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Frente al caso concreto, expuso que Colpensiones pretende la nulidad de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de

2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Expediente digital CJU 3288. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “01.ExpedienteDigitalizado.pdf”.

Folios 29-32. 5 Expediente digital CJU 2972. Carpeta 11001310502920220031200. Archivo denominado “007.DeclaraFaltaJurisdicción.pdf”. 6Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub sección A. Providencia del (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019). M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-0002017-00910-00 (4857). 7 Expediente digital CJU 3288. Carpeta C01Principal. Archivo denominado “01.ExpedienteDigitalizado.pdf”. Folios 38-40 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 8 de marzo de 2010. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 25000-23-15-000-2009-01920-01. 9 Concejo Superior de la Judicatura, providencia del 24 de abril de 2019. Radicado 110010102000201900623 00 (16684-37). 2 CJU 3288 julio de 2017, mediante la cual la entidad reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del señor Rafael Antonio Negrete Góngora en favor de la señora Leidis Mercedes Zúñiga Santiago y, en consecuencia, se le condene a la demandada a restituirle las sumas reconocidas y percibidas, siendo el medio idóneo el establecido en los artículos 137 y 138 del CPACA.

7. El 28 de noviembre de 2022, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de

Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional10 por instrucciones de la Comisión de Disciplina Judicial y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones12: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones13; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional14; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

10. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre

una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está 10 Expediente digital CJU 3288. Carpeta CJU0003288 CC. Archivo denominado “02CJU-3288 Correo Remisorio.pdf”. 11 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 13 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 14 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 3 CJU 3288 relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su

modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017, mediante la cual la entidad reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del señor Rafael Antonio Negrete Góngora en favor de la señora Leidis Mercedes Zúñiga Santiago -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 6 supra) -presupuesto normativo-.

11. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

12. Conforme con los artículos 9715 y 10416 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)17, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para

revocarlo.

13. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 202118, en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. CASO CONCRETO 15 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 16 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. 17 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la

administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 18 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 4 CJU 3288

14. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017, mediante la cual la entidad reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del señor Rafael Antonio Negrete Góngora en favor de la señora Leidis

Mercedes Zúñiga Santiago.

15. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en

el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

16. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

17. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017, mediante la cual la entidad reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del señor Rafael Antonio Negrete Góngora en favor de la señora Leidis Mercedes Zúñiga Santiago.

18. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la

Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de

5 CJU 3288 Pensiones en contra de la Resolución SUB No. 128184 del 17 de julio de 2017, mediante la cual la entidad reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del señor Rafael Antonio Negrete Góngora en favor de la señora Leidis Mercedes Zúñiga Santiago. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3288 al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, y a las partes interesadas. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con comisión

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada 6 CJU 3288

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7