CC - A897A-2021

Auto 897A/21

Referencia: expediente T-8.313.526.

Acción de tutela instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., tres (03) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Las Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente auto conforme a los siguientes:

I. ANTECEDENTES

Hechos

1. La señora Cándida Rosa Araque de Navas nació el 23 de agosto de 1954. Debido a que el 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años, es beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por ello, Colpensiones, a través de resolución del 20 de septiembre de 2015, le reconoció una pensión de vejez con base en los requisitos establecidos en el Decreto 546 de 1971 por un monto de $9.026.794.

2. El 30 de diciembre de 2015, Colpensiones negó la solicitud presentada por la beneficiaria de la prestación con el propósito de que su pensión se reliquidara en los términos del Decreto 546 de 1971, esto es, con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio y con la inclusión de todos los factores establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. Contra esta decisión, la señora Araque de Navas presentó los recursos de reposición y

apelación.

3. Inicialmente, la Administradora Colombiana de Pensiones, por medio de resolución del 8 de marzo de 2016, confirmó su determinación. Sin embargo, el 23 de mayo de 2016, al resolver el recurso de apelación, esta decisión fue revocada, por lo que el monto de la pensión de ascendió a $10.110.077. No obstante, en esta ocasión esa entidad pública tampoco tuvo en cuenta el IBL del último año de servicios, así como los demás factores salariales reclamados por la pensionada.

4. Debido a ello, la señora Araque de Navas presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones con la finalidad de que se decretara la nulidad de la resolución del 23 de mayo de 2016 y que, a título de restablecimiento del derecho, se reliquidara su pensión de vejez con base en lo establecido en los artículos 6 del Decreto 546 de 1971, 12 del Decreto 717 de 1978 y demás normas concordantes que, en su criterio, le resultaban más favorables.

5. El conocimiento de este reclamo le correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá. Esa autoridad, mediante sentencia del 14 de junio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó que se efectuara la reliquidación de la mesada pensional de la señora Cándida Rosa Araque de Navas con base en el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el periodo comprendido entre el 29 de abril de 2015 y el 30 de abril de 2016, en la cual se debían incluir

como factores “el sueldo, prima especial de servicios, bonificación por compensación, 1/12 de la prima de vacaciones, 1/12 de la prima de servicios, 1/12 de bonificación por servicios y 1/12 de la prima de navidad”. Sumado a ello, estableció que no se debía tener en cuenta el límite de 25 SMLMV de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005.

6. Debido a que esta decisión fue apelada por Colpensiones, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, estableció que el reconocimiento de las pensiones a que tienen derecho los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición se realizará de la siguiente manera: “Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la

pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación ser·: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4a. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;1 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público” (negrillas de la Corte).

7. En consecuencia, modificó parcialmente la decisión del 14 de junio de 2017 en el entendido de que la pensión reconocida a la señora Araque de Navas debe liquidarse según lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, teniendo en cuenta el promedio de los salarios sobre los cuales ha cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, así como los factores salariales que devengó y sobre los cuales cotizó, “como son la asignación básica y la bonificación por servicios previstos en el Decreto 1158 de 1994, la prima

especial consagrada por la Ley 332 de 1996 y la bonificación por compensación también denominada bonificación por gestión judicial o bonificación por compensación orden judicial creada por el Decreto 610 de 1998”. La acción de tutela

8. El 9 de diciembre de 2020, Colpensiones presentó acción de tutela en contra de la Sección Segunda del Consejo Estado, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad. En su criterio, a través de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2018, esa autoridad incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y por violación directa de la Constitución.

9. En relación con el defecto por desconocimiento del precedente argumentó que como consecuencia de esa decisión se desconocieron las sentencias T-619 de 2019, T-109 de 2019, SU-068 de 2018, SU-023 de 2018, SU-631 de 2017, SU-395 de 2017, SU-210 de 2017, SU-427 de 2016, SU-230 de 2015 y C-258 de 2013, en las que esta corporación señaló que el IBL no hace parte del régimen de transición y que los factores salariales a incluir en la base de liquidación son únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. También indicó que se desconoció la sentencia de unificación que dictó la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, respecto del cálculo del IBL y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de las pensiones de vejez reconocidas en

virtud del régimen de transición.

10. Con respecto al defecto sustantivo señaló que se ordenó tener en cuenta factores salariales distintos a los que establece el Decreto 1158 de 1994, lo cual resulta “regresivo y contrario a la Constitución”, pues permite “considerar que las pensiones reconocidas a favor de los servidores de la Rama Judicial, carecen del límite planteado en la ley y en la jurisprudencia2 en materia de factores salariales a tener en cuenta para el cálculo del ingreso base de liquidación”. 1 Artículo 1.

11. Finalmente, en cuanto al defecto por violación directa de la Constitución cuestionó que se desconoció el Acto Legislativo 01 de 2005, en la medida en la que se afecta “gravemente” la sostenibilidad financiera y se crea un régimen especial en materia pensional, “que desconoce la prohibición de la ley 100 y el mismo acto legislativo”. De igual modo, argumentó que se desconocen los principios de solidaridad, sostenibilidad fiscal, igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica, así como los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

12. En consecuencia, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y que se deje sin efectos la sentencia de unificación cuestionada, para que, en su lugar, se le ordene a la Sección Segunda del Consejo de Estado proferir una nueva determinación, “subsanando los yerros jurídicos enrostrados en el presente escrito”.

Trámite procesal

13. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de auto del 11 de diciembre de 2020, avocar la acción de tutela y, en consecuencia,

ordenó vincular a la señora Cándida Rosa Araque de Navas y comunicar esa decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3.

14. La señora Cándida Rosa Araque de Navas, por medio de escrito del 28 de enero de 2021, se opuso a la solicitud de amparo constitucional. En su criterio, además de que no se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, con la decisión cuestionada no se desconoció el debido proceso de Colpensiones. De igual modo, destacó el carácter vinculante de la sentencia de unificación, así como el hecho de que hizo tránsito a cosa juzgada. Por último, refirió que no existe ningún tipo de afectación al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional como consecuencia de lo decidido.

15. La Sección Segunda del Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

Sentencias objeto de revisión Decisión de primera instancia

16. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 5 de marzo de 2021, negó la acción de tutela. Consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, pues su decisión resulta acorde con la jurisprudencia constitucional y 2 Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, A-326 de 2014, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, T-513 de 2016, T-615 de 2016, SU-427 de 2016, T-591 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-23 de 2018, SU-068 de 2018, T-109 de 2019 y T-619 de 2019, asumida después por el Consejo de Estado a

partir de la SU del 28 de agosto de 2018 3Esta providencia fue comunicada el 27 de enero de 2021. las decisiones del Consejo de Estado en relación con el IBL. De igual modo, señaló que esa autoridad “efectuó un análisis razonado y amplio acerca del régimen especial para la Rama Judicial y el Ministerio Público y expuso, de manera clara y suficiente, las razones por las que concluyó que, además de los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, en el IBL debían incluirse los factores enlistados en los decretos 610 de 1998, 1102 de 2012, 2460 de 2006, 3900 de 2008, 383 de 2013 y la Ley 4 de 1992, según el caso”. Por último, refirió que no se desconoció el Acto Legislativo 01 de 2005, así como el principio de sostenibilidad fiscal, en tanto no se estableció un régimen especial, y que, por el contrario, se dio aplicación al artículo 4º de esa enmienda constitucional, en cuanto establece que “en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos”. Impugnación

17. Colpensiones impugnó esta decisión. En primer lugar, argumentó que el a quo nada mencionó sobre sus argumentos en torno al desconocimiento del precedente constitucional. En este sentido, recordó que su reclamo no se centró en el “promedio utilizado para liquidar el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez”, sino en “los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para el

cálculo de la base salarial que serviría para liquidar las pensiones de vejez reconocidas a los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, en virtud del régimen de transición”. De igual modo, refirió que las razones presentadas por la Sección Segunda “no constituyen una razón suficiente” que permita el apartamiento del precedente establecido en la sentencia de unificación que profirió la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.

18. De igual modo, en lo que respecta a los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución reiteró que se incorporaron factores salariales distintos a los previstos en el Decreto 1158 de 1994 y que se desconoció el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, así como el Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 13 de la Constitución.

Decisión de segunda instancia

19. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de fallo del 21 de mayo de 2021, confirmó la decisión del a quo. En su criterio, la sentencia cuestionada no desconoció el precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en tanto este contempla la aplicación de regímenes anteriores en relación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo. En lo que respecta a los otros factores salariales expresó que “no constituye un desconocimiento del precedente el mero hecho de fijar como subregla de unificación que para efectos de liquidar el IBL se incluyan los factores salariales sobre los cuales cotizó el trabajador”. De igual modo, recalcó que en este caso no

se superó el tope máximo para las pensiones según lo contempla el Acto Legislativo 01 de 2005. En igual sentido, tampoco encontró acreditados los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución, pues no consideró que se hubiese creado un régimen especial ni exceptuado para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público. Además, refirió que no se explicó de qué manera se transgrede el principio de sostenibilidad fiscal, a pesar de que se condicionó la liquidación de la pensión con inclusión de los factores salariales sobre los que haya efectuado la respectiva cotización. Actuaciones en sede de revisión La Sala de Selección de Tutelas número Nueve de 2021 seleccionó el 20. expediente de tutela de la referencia y lo repartió a la Sala Octava de Revisión, presidida por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, mediante auto del 17 de septiembre de 2021, notificado el 1° de octubre del mismo año . 4 Posteriormente, el magistrado sustanciador, a través de auto del 20 de octubre 21. de 2021 le solicitó a la Sección Segunda que remitiera el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora Cándida Rosa Araque de Navas . De igual modo, solicitó el concepto de los programas de 5 Derecho de las universidades Externado de Colombia, Nacional y de Caldas, así como del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, sobre la problemática jurídica que compromete el presente asunto . Asimismo, en cumplimiento del artículo 6 64 del Reglamento Interno de esta corporación, dispuso que, una vez recibidas las

pruebas, la Secretaría General de la Corte las pusiera a disposición de las partes o terceros con interés por un término no mayor a tres días. De otro lado, dado el informe que el magistrado sustanciador presentó ante la 22. Sala Plena como consecuencia de que la acción de tutela de la referencia se presentó contra un fallo del Consejo de Estado, esta decidió asumir el conocimiento 4 Cfr. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/autos/AUTO%20SALA%20DE %20SELECCION%2017%20DE%20SEPTIEMBRE%20DE%202021%20NOTIFICADO %2001%20DE%20OCTUBRE%20DE%202021.pdf Tambi 5 én se advirtió que en caso de que esa autoridad no cuente con este expediente, deberá reenviar esta solicitud al Tribunal Administrativo de Boyacá para que, en el mismo término concedido al Consejo de Estado, remita la información requerida. Tambi 6 én se les pidió que presenten sus consideraciones en torno a por los menos los siguientes interrogantes: (i) ¿cuáles son los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar las pensiones a que tienen derecho los beneficiarios del régimen de transición? y (ii) ¿cuáles son los parámetros que condicionan que un factor salarial sea tenido en cuenta, o no, en la liquidación de una pensión reconocida a un beneficiario del régimen de transición? Además se les preguntará si, en casos como el que ocupa la atención de la Corte, ¿los descuentos efectuados a los funcionarios judiciales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de las

pensiones a que tienen derecho? de este asunto en la sesión del 21 de octubre de 2021, con fundamento en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional . 7

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL El artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, faculta al magistrado sustanciador para 23. 8 decretar pruebas en sede de revisión cuando las estime pertinentes y conducentes para obtener mayor claridad y, de esta manera, lograr la efectiva protección de los derechos fundamentales. Además, esa disposición establece que cuando se decreten pruebas, de manera excepcional y solo si fuere necesario, habrá lugar a que las salas de revisión o, en su defecto, la Sala Plena decrete la suspensión de términos hasta por 3 meses .

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24. En este caso se objeta la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, a través de la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció, entre otras cosas, que el ingreso base de liquidación para las pensiones de jubilación causadas de conformidad con el Decreto 546 de 1971 se calcule con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1° del Decreto 610 de 1998; 1° del Decreto 1102 de 2012; 1° del Decreto 2460 de 2006; 1° del Decreto 3900 de 2008; y 1° del Decreto 383 de 2013. 7“Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un

proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena. Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de 2009. En tal evento, el magistrado ponente registrará en la Secretaría el proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el mismo trámite previsto por el artículo 59 del Reglamento de la Corporación para el cambio de jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de tutela”. 8“Pruebas en revisión de tutelas. Con miras a la protección inmediata y efectiva del derecho fundamental vulnerado y para allegar al proceso de revisión de tutela elementos de juicio relevantes, el Magistrado sustanciador, si lo considera pertinente, decretará pruebas. Una vez se hayan recepcionado, se pondrán a disposición de las partes o terceros con interés por un término no mayor a tres días para que se pronuncien sobre las mismas, plazo durante el cual el expediente quedará en la Secretaría General. || En el evento de decretar pruebas, la Sala respectiva podrá excepcionalmente ordenar que se suspendan los términos del

proceso, cuando ello fuere necesario. En todo caso, la suspensión no se extenderá más allá de tres meses contados a partir del momento en que se alleguen las pruebas, salvo que por la complejidad del asunto, el interés nacional o la trascendencia del caso, sea conveniente un término mayor, que no podrá exceder de seis (6) meses, el cual deberá ser aprobado por la Sala de Revisión, previa presentación de un informe por el magistrado ponente”. 9 En algunos casos, esta Corporación ha optado por decretar pruebas y suspender términos en una misma decisión por economía procesal. Así ha ocurrido en los autos 583 de 2021, 374 de 2021, 361 de 2021 y 275 de 2021, entre otros. Por consiguiente, dado que se encuentra necesario recaudar el material 25. probatorio consistente en (i) el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el marco del cual se profirió la sentencia de unificación cuestionada y (ii) los cuatro conceptos de la academia sobre la materia, el cual quedará a disposición de las partes y terceros interesados por el término de tres días, la Sala Plena procederá a decretar la suspensión de términos por el término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 26.

RESUELVE: DECRETAR la suspensión de términos a partir de la notificación de esta providencia por el término de dos (2) meses, a efectos de recaudar el material probatorio mencionado en la parte de los antecedentes y considerativa de esta providencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General