CC - A903-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas contra actos administrativos del agente liquidador de una EPS que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos en el marco de un proceso de intervención forzosa administrativa y liquidación iniciado por la Superintendencia Nacional de Salud.

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 903 de 2023

Referencia: Expediente CJU-1747

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 24 de enero de 2018, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la empresa Dialy SER S.A.S. instauró demanda en contra de Saludcoop OPC EPS, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. Como pretensiones principales, solicitó (i) la nulidad de las Resoluciones 1935 del 10 de agosto de 2016, 1943

del 6 de diciembre de 2016, 1945 del 22 de diciembre de 2016, 1966 del 20 de abril de 2017 y 1977 del 4 de agosto de 2017, proferidas por la señora Ángela Echeverri, en calidad de agente liquidadora de Saludcoop EPS; a lo que CJU-1747 agregó (ii) el pago de unas obligaciones relacionadas con la prestación de servicios de salud y sus correspondientes intereses moratorios1.

2. El 29 de agosto de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el asunto a los jueces laborales de Bogotá. Al respecto, argumentó que la controversia se derivó del cobro fallido de servicios de salud prestados por la demandante a los afiliados de Saludcoop EPS, por lo que su conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de lo dipuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”)2.

3. El 18 de noviembre de 2021, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a esta corporación.

En su criterio, de conformidad con la regla fijada en el auto 567 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es “ (…) la encargada de controlar a la Administración Pública en su actuar, [la cual se materializa] en los actos administrativos, hechos administrativos, operaciones

administrativas y contratos estatales, procurando certeza jurídica a las situaciones jurídicas ambivalentes y dirimiendo los conflictos que se presenten entre los particulares y el Estado (a través de sus administradoras) o entre las entidades públicas”, como sucede en el presente asunto3.

4. El 1º de julio de 2022, la Sala Plena de esta corporación repartió el presente asunto y el día 6 del mismo mes y año, la Secretaría General de la Corte lo remitió al despacho del magistrado sustanciador4.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

5. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20155.

6. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”6. 1 Archivo “02ExpedienteDigital2020-132.pdf”. 2 Ibíd, págs. 560-568. 3 Archivo “07AutoRechazaporCompetencia.pdf”. 4 Archivo “Constancia de Reparto CJU-1747”. 5 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la

Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 2 CJU-1747

7. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo7. De esta manera, ha explicado que

(i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones8; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional9; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto10.

8. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración del auto 343 de 202111. En el auto 343 de 2021, la Corte se pronunció sobre un conflicto entre jurisdicciones que se originó dentro del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la sociedad Previmedic S.A., en contra de los actos

expedidos por el agente liquidador de Humana Vivir S.A. En dicha oportunidad, la Sala concluyó que un agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud cumple funciones públicas transitorias, por lo que las resoluciones que expida están sujetas a control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el numeral 1º12 y 2º13 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, “EOSF”), el cual es aplicable a los trámites administrativos de la 7 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 8 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 9 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 10 Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera

conveniencia. 11 Esta postura fue reafirmada de manera reciente en los autos 209 y 1696 de 2022. 12 “Artículo 295. Régimen aplicable al liquidador y al contralor. 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación (…)”. 13 “Artículo 295. Régimen applicable al liquidador y al contralor. 2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. // Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. // Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de

resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituír provisión para su pago en el evento de ser aceptados. // El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario”. 3 CJU-1747 Superintendencia de Salud, de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 199314.

9. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá, los cuales integran distintas jurisdicciones

(presupuesto subjetivo). De otro lado, (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento del medio de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Daily Ser S.A. contra las Resoluciones 1935 del 10 de agosto de 2016, 1943 del 6 de diciembre de 2016, 1945 del 22 de diciembre de 2016, 1966 del 20 de abril de 2017 y 1977 del 4 de agosto de 2017, proferidas por la señora Ángela Echeverri en calidad de agente liquidadora de Saludcoop EPS (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su

falta de jurisdicción en el artículo 2° del CPTSS y el auto 567 de 2021 de la Corte Constitucional (presupuesto normativo).

10. Conforme con lo anterior, la Sala reiterará lo dispuesto en el auto 343 de 2021, según el cual, los numerales 1º y 2º del artículo 295 del EOSF y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 atribuyen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los asuntos en que se pretenda la nulidad de un acto administrativo de un agente liquidador proferido en el marco del trámite liquidatorio forzoso de una EPS, iniciado por la Superintendencia de Nacional de Salud, tal como ocurre en el presente caso. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente es la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y le remitirá el presente asunto para lo de su competencia.

11. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas contra actos administrativos del agente liquidador de una EPS que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos en el marco de un proceso de intervención forzosa administrativa y liquidación iniciado por la Superintendencia Nacional de Salud15.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE 14 “Artículo 233. De la Superintendencia Nacional de Salud. Parágrafo 2º. El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para

la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Capítulo, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta”. 15 Regla extraída del auto 567 de 2021, dicho auto reitera lo expuesto en el auto 343 de 2021. 4 CJU-1747 Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al mencionado Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Dialy Ser S.A.S. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1747 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada 5 CJU-1747

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 6