CC - A920-2024

A920-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-920/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 920 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5080

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira

Magistrado sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial de Fiduagraria S.A, vocera y administradora del

Patrimonio Autónomo Banco Central Hipotecario en Liquidación, presentó [1] una demanda ordinaria contra la señora Luz Edith Proaños Artunduaga . La demandante pretende que se declare que la accionada debe reintegrarle las mesadas pensionales que recibió entre julio del año 2019 y julio del año

2022. En ese sentido, pide que se condene a Luz Edith Proaños Artunduaga a devolverle la suma de cuarenta y nueve millones ciento sesenta y cuatro mil ochocientos ochenta y siete pesos ($49’164.887). Igualmente, solicita

que la suma principal sea indexada y que le reconozcan los intereses moratorios imputables al monto principal.

2. El abogado de la sociedad accionante indicó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia condenó al extinto Banco Central Hipotecario a pagarle a la señora Luz Edith Proaños Artunduaga una pensión de jubilación en sentencia del día 7 de noviembre de 2012. Relató que Fiduagraria S.A, administradora y vocera del Patrimonio Autónomo Banco Central Hipotecario en Liquidación, empezó a cumplir esa sentencia a partir de diciembre del año 2013. Expresó que, para el año 2022, Fiduagraria S.A se enteró que la demandada estaba vinculada como servidora pública de la Aeronáutica Civil y que esa vinculación ocurrió antes de diciembre del año 2013.

3. Más adelante, mencionó que Fiduagraria S.A le informó a la señora Luz Edith Proaños Artunduaga que le iba a suspender el pago de la mesada pensional por la prohibición del artículo 128 de la Constitución Política.

También señaló que Fiduagraria S.A le solicitó a la accionada que devolviera las mesadas que le había pagado los últimos 3 años. Aclaró que el valor de esas mesadas era de cuarenta y nueve millones ciento sesenta y cuatro mil ochocientos ochenta y siete pesos ($49’164.887). Explicó que la señora Luz Edith Proaños Artunduaga les comunicó que no accedía a reintegrar las mesadas el día 24 de septiembre de 2022.

4. La demanda fue asignada al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de

[2] Pereira mediante reparto del 18 de octubre de 2022 . Ese despacho se pronunció sobre la competencia para instruir este asunto en el Auto del 26 [3] de enero de 2023 . Declaró que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria no era competente para juzgar el caso y ordenó remitir el expediente a reparto de los jueces administrativos de Pereira. El juzgado señaló que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) disponía que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para tramitar las disputas relativas a la relación legal y reglamentaria que vincula a los servidores públicos con el Estado y a la seguridad social de esos servidores, siempre que su régimen sea administrado por una persona de derecho público. Relató que el caso que estaba estudiando encajaba en esa norma de competencia porque planteaba una controversia sobre una servidora pública de la Aeronáutica Civil en activo que estaba recibiendo una pensión por parte de una entidad pública.

5. El asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de

[4] Pereira el día 6 de febrero de 2023 . Ese despacho se pronunció sobre el tema de la competencia en el Auto Interlocutorio No. 548/2023 del 17 de [5] julio de 2023 . Específicamente, promovió conflicto negativo de competencias y ordenó remitir el sumario a la Corte Constitucional. El juzgado señaló que la parte accionante no buscaba la nulidad de actos

administrativos, sino que las pretensiones estaban relacionadas con el pago de lo no debido y con el enriquecimiento sin causa derivado de una presunta incompatibilidad para recibir dos asignaciones del tesoro público.

6. Seguidamente, indicó que en este caso no se cumplían los requisitos que fijó previamente la Sección Tercera del Consejo de Estado en una sentencia

[6] de unificación para utilizar el medio de reparación directa para reclamar el enriquecimiento sin causa. También advirtió que en este asunto no procedía el recurso extraordinario de revisión ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y de los artículos 248 y 251 del CPACA porque el fallo que reconoció la pensión fue expedido por una autoridad de una jurisdicción distinta. Concluyó que no era posible debatir el caso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

7. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 15 de diciembre de

[7] 2023 . La Secretaría General de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 17 de enero de 2024 y remitió el sumario al despacho del [8] magistrado sustanciador el 19 de enero del mismo año .

II. CONSIDERACIONES

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el

[9] artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 . Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones [10]

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre

jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.

10. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el

[11] normativo . En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren [12] justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones . Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en [13] curso como objeto de la disputa por la competencia . Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos constitucionales o legales para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso. Competencia para tramitar las controversias judiciales sobre la seguridad social de los servidores públicos vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria y que tienen un régimen administrado por una entidad de derecho público ―reiteración del Auto 2081 de 2023―

11. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las demandas que plantean controversias sobre la seguridad social de los empleados públicos, si su régimen es administrado por una entidad de derecho público. Fijó esa

postura cuando emitió el Auto 2081 de 2023. En la providencia, estudió las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria.

12. Por una parte, la Corte estimó que el numeral 4° del artículo 104 del

[14] CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las disputas sobre la seguridad social de los servidores públicos vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria ―como los empleados públicos―, siempre que la administradora de su régimen sea una persona de derecho público. Por la otra, estableció que el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del [15] Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) habilita a la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria para dirimir las controversias sobre la seguridad social que no encajen en la norma de competencia del CPACA.

III. CASO CONCRETO En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencias entre jurisdicciones

13. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira que hace parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la

competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso.

14. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar este asunto

15. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la controversia sobre la seguridad social promovida por Fiduagraria S.A contra la señora Luz Edith Proaños Artunduaga. Las normas de competencia relativas a esos asuntos utilizan un criterio subjetivo para determinar la autoridad judicial habilitada para juzgar cada caso. Específicamente, se fijan en el tipo de vinculación laboral del trabajador que está relacionado con la disputa. Además, la norma de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se fija en la naturaleza jurídica de la administradora del régimen de seguridad social del trabajador involucrado.

16. La Corte Constitucional entiende que existe un problema para aplicar ese criterio subjetivo: los trabajadores pueden sostener vínculos diversos a lo largo de su vida laboral. Por eso, estableció una serie de criterios para seleccionar el tipo de vínculo que se va a usar para determinar la competencia y los compiló en el Auto 1215 de 2022. Particularmente,

precisó que tiene dos subreglas para fijar la naturaleza del vínculo jurídico del trabajador: (i) el momento de causación de la prestación, siempre que la relación laboral se mantenga vigente y […] (ii) “cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo, (…) [se tendrá en cuenta] la última vinculación laboral”.

17. La fecha de causación de la prestación fue el día 25 de septiembre de

1998. Los elementos del expediente no permiten establecer si Luz Edith Proaños Artunduaga tenía un vínculo laboral en ese momento. Sin embargo, la Corte sí puede determinar que si hubiera existido un vínculo en esa fecha ya no estaría vigente. Esta disputa surgió porque la demandada tiene un nexo laboral con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil desde el momento de reconocimiento de la prestación y porque la accionada ha recibido el pago de su mesada pensional mientras ese vínculo laboral continúa. La Corte pudo verificar que ese vínculo existe desde el mes de mayo de 2001 y detallará esa situación más adelante.

18. Por ese motivo, esta corporación no puede tomar la primera subregla sintetizada en el Auto 1215 de 2022 para determinar la competencia en este asunto y debe acudir a la segunda. Es decir, debe fijarse en la última vinculación de la demandante para aplicar las normas de competencia en materia de conflictos sobre seguridad social. Precisamente, la última vinculación laboral de la accionada es con la Unidad Administrativa

Especial de Aeronáutica Civil.

19. Esa entidad publicó su directorio de servidores actualizado para el mes

[16]

de abril del año 2024 . Ahí figura que la señora LUZ EDITH PROANOS ARTUNDUAGA se desempeña como TECNICO AERONAUTICO X desde el 30 de mayo de 2001. El Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales ―reflejado en la Resolución 02609 del 21 de noviembre de [17] 2022 ― indica que el propósito principal de los servidores que ocupan el cargo de «técnico aeronáutico X» es [b]rindar apoyo operacional a las regionales para implementar y tomar decisiones en la Gestión de la Información Aeronáutica.

20. La entidad que la emplea ―la Aerocivil― es una unidad administrativa especial con personería jurídica, según el artículo 1 del Decreto 260 de

[18] [19] 2004 . El artículo 82 de la Ley 489 de 1998 dispone que esos organismos se sujetarán al régimen jurídico de los establecimientos públicos, en caso de que el acto que los cree no contenga previsiones específicas sobre determinados temas. El primer inciso del artículo 5 del [20] Decreto 3135 de 1968 establece que los servidores de los establecimientos públicos serán empleados públicos por regla general. Igualmente, dispone que los servidores que ejecuten labores de construcción y sostenimiento de obras públicas a favor de esas entidades serán trabajadores oficiales.

21. Como no existe una disposición especial sobre la distinción entre trabajadores oficiales y empleados públicos de las unidades administrativas especiales, la norma citada también aplica para ellas ―incluida la Aerocivil―. Y como las funciones del cargo que ocupa Luz Edith Proaños

Artunduaga no se asimilan a las de construcción o sostenimiento de obras públicas, la Corte Constitucional considera que ―en principio― la última vinculación de la demandada con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil fue como empleada pública.

22. Por otro lado, esta corporación estima que la administradora del régimen pensional de la trabajadora involucrada es una persona de derecho público.

Fiduagraria S.A y el extinto Banco Central Hipotecario celebraron un [21] contrato de fiducia mercantil . El objeto de ese contrato era que Fiduagraria S.A se encargara de la administración de un patrimonio autónomo creado para pagar las obligaciones insolutas del Banco Central Hipotecario, teniendo en cuenta que la última iba a ser disuelta y liquidada. La pensión reconocida a Luz Edith Proaños Artunduaga es sufragada con recursos de ese patrimonio, pues ella fue empleada del Banco Central Hipotecario. Eso quiere decir que Fiduagraria S.A es la actual administradora del régimen de la empleada involucrada en este asunto. [22]

23. Las notas a los estados financieros de Fiduagraria S.A demuestran que es una sociedad de economía mixta y que la mayoría de sus acciones están en manos de entidades estatales. Concretamente, el Banco Agrario de

[23] Colombia es el propietario del 93,6 % de acciones y el Fondo Nacional [24] de Garantías es el propietario del 1,9% de las acciones. El parágrafo del artículo 104 del CPACA señala que ―para efectos de esa ley― las sociedades o empresas con participación estatal en su capital igual o

superior al 50% serán consideradas entidades públicas. Fiduagraria S.A cumple esa condición y, en ese sentido, la Corte Constitucional considera que es una entidad pública ―o entidad de derecho público―.

24. Por lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional entiende que la controversia que plantea la demanda es relativa a la seguridad social de una empleada pública y estima que su régimen es administrado por una entidad de derecho público. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposición del numeral 4° del artículo 104 del CPACA y de la regla establecida en el Auto 2081 de 2023 de esta corporación. Por eso, la Corte dirime este conflicto de jurisdicciones declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas relativas a la seguridad social de un empleado público cuyo régimen esté administrado por una persona de

[25] derecho público .

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira, en el sentido de DECLARAR que corresponde al

Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira conocer sobre la demanda presentada por Fiduagraria S.A contra la señora Luz Edith Proaños Artunduaga. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5080 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a la demandante Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira y a los interesados en este asunto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Archivo 3_DEMANDApdf Nro.Actua 1 del expediente digital CJU-5080. [2] Archivo 5_ACTAREPARTOpdf NroActua 1 del expediente digital CJU-5080. [3] Archivo 7_AUTODECLARAINCOMPETENCIApd f NroActua 1 del expediente digital CJU-5080. [4] Archivo 10_ACTARE PARTO del expediente digital CJU-5080. [5] Archivo 013_AUTOFORMULACONFLICTOCOMPETE NCIApdf NroActua 2 del expediente digital CJU-5080. [6] Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. [7] Archivo 02CJU-5080 Correo Remisorio del expediente digital CJU-5080. [8] Archivo 03CJU-5080 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-5080. [9] Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones. [10] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constucional. [11] Auto 155 de 2019 de la Corte Constucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [13] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constución). [14] Arculo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo está instuida para conocer, además de lo dispuesto en la Constución Políca y en leyes especiales, de las controversias y ligios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administravo, en los que estén involucradas las endades públicas, o los parculares cuando ejerzan función administrava. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relavos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. [15] Arculo 2. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las

controversias relavas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las endades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. [16] Recuperado el día 10 de mayo de 2024 de hps://www.aerocivil.gov.co/aerocivil/talento-humano/directorio-de-servidores-publicos [17] Recuperado el día 10 de mayo de 2024 de hps://www.aerocivil.gov.co/aerocivil/talento-humano/manual-de-funciones-ycompetencias-laborales [18] Arculo 1. Naturaleza Jurídica. La Unidad Administrava Especial de Aeronáuca Civil - Aerocivil, es una endad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrava y patrimonio independiente. La Unidad Administrava Especial de Aeronáuca Civil - Aerocivil, tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá, D. C. [19] Arculo 82. Unidades administravas especiales y superintendencias con personería jurídica. Las unidades administravas especiales y las superintendencias con personería jurídica, son endades descentralizadas, con autonomía administrava y patrimonial, las cuáles se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos. [20] Arculo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos

Administravos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. [21] Folios 5 a 32 del archivo 4_ANEXOSpdf NroActua 1 del expediente digital CJU-5080. [22] Recuperados el día 10 de mayo de 2024 de hps://www.fiduagraria.gov.co/index.php/nuestra-compania/estadosfinancieros/presupuesto-y-estados-financieros.html#1005-2111-2023 [23] El Banco Agrario de Colombia es una sociedad de economía mixta con mayoría accionaria estatal. [24] El Fondo Nacional de Garanas es una sociedad de economía mixta con mayoría accionaria estatal. [25] Regla de decisión del Auto 2081 de 2023.