CC - A930-2024

A930-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-930/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 930 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5336.

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. La Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A.

SOS (“EPS SOS”), a través de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra de la Nación – [1] Ministerio de Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005 . La demanda pretende el recobro de medicamentos, servicios y tratamientos médicos que, según el demandante, no están incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS (hoy Plan de Beneficios en Salud – PBS) ordenados a varios de sus afiliados mediante Actas de Comité Técnico Científico y mediante

[2] fallos de tutela .

2. El 11 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró falta de competencia para conocer sobre el asunto. Esta decisión la sustentó en que, mediante la Circular SACUNC14-181 del 22 de septiembre de 2014, el Consejo Superior de la Judicatura puso en conocimiento el auto del 11 de agosto de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicha entidad, por virtud de la cual indicó que, a falta de norma explicita de atribución frente al objeto de recobros, correspondía a la jurisdicción ordinaria en su

[3] especialidad laboral el conocimiento de la materia . En particular, estableció que “los procesos judiciales declarativos y de condena que en el marco del sistema general de seguridad social en salud se adelanten por parte de administradores del sistema de salud en contra el (sic) Estado colombiano, representado jurídicamente por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social en calidad de responsable último del FOSYGA (…) cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios NO POS con base en las facturas devueltas, rechazadas o glosadas son (…) competencia de la [4] jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social” .

3. El 20 de enero de 2016, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá avocó conocimiento del asunto e instó a la parte demandante a “adecuar el libelo al procedimiento laboral, pues de no ser así se incurriría en un impedimento sustancial y procedimental para continuar conociendo el

[5] proceso” . Con base en esta orden judicial, la parte demandante presentó [6] [7] múltiples subsanaciones y reformas a la demanda inicial.

4. El 06 de marzo de 2024, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de

[8] Bogotá declaró falta de competencia para conocer sobre el asunto . Lo anterior, lo fundó en que la Corte Constitucional, mediante auto 389 de 2021, asignó la competencia para conocer de estos asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Recordó que en el citado auto, esta Corporación “realizó un breve recuento y análisis de lo señalado en el numeral 4° del artículo 2° del CPT y de la SS y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y a partir de ese estudio fijó una regla de aplicación en los casos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS hoy PBS, argumentos que constituyen la ratio decidendi de la sentencia bajo estudio, y en ese sentido, se corresponde un precedente vinculante y extensivo a los demás casos, en virtud de su alcance [9] constitucional” . En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte [10] Constitucional para lo de su competencia .

5. El 14 de marzo de 2024, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 5 de abril de 2024, la Sala Plena lo repartió y se

[11] remitió al despacho del magistrado sustanciador cuatro días después .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

A. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque

[12] consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos Subjetivo autoridades que administren justicia y pertenezcan a [13] diferentes jurisdicciones . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, Objetivo es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza [14] jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, Normativo por las cuales consideran que son competentes o no para [15] conocer del asunto concreto .

B. Jurisdicción competente para conocer de los litigios

relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021.

8. Mediante auto 389 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe conocer de los procesos judiciales en los que se pretenda el recobro a la ADRES por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Esto “en virtud de los dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.

9. Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte señaló que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

10. Ahora bien, para lo que interesa a la presente causa resulta pertinente

[16] puntualizar que mediante los autos 390 de 2021 y 862 de 2021 , la Corte Constitucional reiteró la regla del auto 389 de 2021 para aquellos casos en que el Ministerio de Salud y de Protección Social y el FOSYGA tuvieran la

calidad de demandados. Más precisamente, en el auto 2430 de 2023, esta Corporación conoció de un caso de recobros de servicios no incluidos en el PBS presentada en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, y en aquella oportunidad reiteró igualmente la regla establecida en el auto 389 de 2021.

C. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023.

11. Mediante el auto 1942 de 2023, la Sala Plena adoptó una serie de reglas de transición –excepcionales y temporales– para superar las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia incorporado en virtud del auto 389 de 2021 y relacionadas con “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Cabe aclarar que estas reglas no aplican para aquellos casos en los que exista decisión del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada.

12. En el anterior orden, la Sala estableció unas reglas de transición que aplicarían a un “universo determinado de casos”, como se señala a

[17] continuación : Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que: a. Al momento de la expedición del auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. b. Al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la Jurisdicción de lo Demandas a Contencioso Administrativo y en esa sede judicial se deba las que se adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. aplican las Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo reglas de Contencioso Administrativo con posterioridad a la [18] expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio transición : de precedente: c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el

resolutivo sexto.

1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se Reglas de exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación transición a extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y aplicar: en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

13. Así, con base en lo anterior, en el auto 1942 de 2023 la Corte estableció que “de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de

2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

14. Con todo, cabe aclarar que las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023 son aplicables y, en consecuencia, se proyectan respecto de aquellos casos de recobros en los que el extremo pasivo de la litis lo integren el Ministerio de Salud y Protección Social y el consorcio FIDUFOSYGA 2005 -consorcio administrador de los recursos del Fosyga-.

Ello, en tanto el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA–, conforme lo ha considerado la jurisprudencia de este Tribunal, puede equipararse en gran medida al que se [19] adelanta actualmente ante la ADRES .

D. Examen del caso concreto.

15. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones: (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, como autoridades que integran distintas jurisdicciones. (ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla,

específicamente, se trata del conocimiento del medio de control de reparación directa que pretende el recobro de servicios, medicamentos y tratamientos no incluidos en el PBS. (iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, lo fundó en la Circular SACUNC14-181 del 22 de septiembre de 2014, mediante la cual el Consejo Superior de la Judicatura puso en conocimiento el auto del 11 de agosto de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicha entidad. Por otro lado, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá lo fundó en al Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.

16. El presente asunto se trata de una controversia de recobros en la que

(i) la EPS SOS demanda a la Nación - Ministerio de Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a medicamentos, servicios y tratamientos médicos que fueron prestados y que no se encuentran incluidos en el extinto POS (hoy PBS); (iii) se trata de un procedimiento de recobros no relacionados con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, sino con la financiación de estos.

17. En tal sentido, se reiterará la regla de decisión adoptada por la Sala

Plena en el auto 389 de 2021, reiterada, entre otros, en el auto 862 de 2021 y, en consecuencia, se remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C para que tramite la demanda y profiera la decisión que considere pertinente.

E. Regla de decisión.

18. Reiteración del auto 389 de 2021. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo

[20] 104 de la Ley 1437 de 2011 .

II. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre

el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A. SOS.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5336 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los

interesados, incluyendo al Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Archivo “01DemandaAnexospdf” [2] Ibidem [3] Archivo “03Cuaderno03Anexospdf”, folio 73 [4] Ibidem [5] Archivo “04AutoDevuelvepdf” [6] Archivos “ 05Subsanacionpdf”, “09Subsanacionpdf” [7] Archivos “ 18ReformaDemandapdf”, “19ReformaDemandapdf”, “ 20ReformaDemandapdf”, “21ReformaDemandapdf”, “22ReformaDemandapdf”, “23ReformaDemandapdf”, “24ReformaDemandapdf”, “25ReformaDemandapdf “, “ 26ReformaDemandapdf”, “27ReformaDemandapdf” [8] Archivo “33AutoSucitaConflictopdf” [9] Ibidem [10] Ibidem [11] Archivo “03CJU-5336 Constancia de Repartopdf” [12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [13] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idénco sendo, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [14] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [15] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha

rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [16] En esta oportunidad, la Sala Plena precisó que “Este po de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del arculo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sendo, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de ligios presentados exclusivamente entre endades administradoras y relavos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. [17] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia [18] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo

inadmidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que ostentaría frente a la observancia del precedente que remia el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. [19] Lo anterior puesto que el procedimiento de recobros se ha regulado de forma similar desde el 2006, como se puede ver en las Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013 y 1328 de 2016. Si bien antes las solicitudes se presentaban frente al Ministerio de Salud y ahora frente a la ADRES, lo cierto es que este procedimiento no ha variado sustancialmente. “El procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma endad. En concreto, el arculo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administravo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiría dicha función, se encuentra lo siguiente. La solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la endad que se definía para tal efecto, adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la endad reclamante

el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la endad recobrante acudiendo ante quien emió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial” [20] Regla de decisión del Auto 389 de 2021.