CC - A934-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulosvalores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contenciosoadministrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas de un posible contrato estatal.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 934 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2860

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Turbo – Antioquia y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La sociedad Redes Integrales de Servicios S.A.S. Reindeser S.A.S. (en adelante Reindeser S.A.S.) mediante apoderado, interpuso demanda ejecutiva

CJU 2860 de mayor cuantía en contra de la E.S.E Hospital Francisco Valderrama – Turbo (en adelante Hospital Francisco Valderrama)1. Esta se originó de la factura de venta No. 074, por la suma de quinientos ochenta y cuatro millones cuatrocientos treinta mil seiscientos noventa y seis pesos ($584.430.696), un abono al capital a esta factura por un valor de doscientos setenta y cinco millones cuatrocientos ochenta y dos mil quinientos sesenta y dos pesos ($275.482.562) adeudando así la suma de capital de trecientos nueve millones novecientos cuarenta y ocho mil ciento treinta y cuatro pesos ($309.948.134) con fecha de emisión del 31 de agosto del 2019 y fecha de vencimiento del 30 de septiembre del 20192.

2. La parte demandante solicitó: (i) mandamiento de pago en contra del Hospital Francisco Valderrama por la obligación contenida en la factura de venta No. 074 por la suma de trecientos nueve millones novecientos cuarenta y ocho mil ciento treinta y cuatro pesos ($309.948.134); (ii) se condene a la parte demandada al pago de los intereses moratorios contados al partir de la fecha de vencimiento de la factura con fecha del 30 de septiembre de 2020, así como lo establece el artículo 774 en su numeral primero del código de comercio3.

3. Previo reparto, en Auto del 28 de abril de 20224, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Turbo declaró su falta de competencia para conocer la demanda ejecutiva promovida por Reindeser S.A.S, y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Turbo (reparto). Manifestó que

conforme al Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional la jurisdicción competente para conocer controversias originadas en títulos valores otorgados en virtud de la celebración de contratos estatales será la contenciosa administrativa.

4. Expuso que en el presente asunto, se encuentra acreditado que la E.S.E.

Hospital Francisco Valderrama de Turbo -Empresa Social del Estado y, por ende, una entidad públicaes demandada como consecuencia del no pago de una obligación derivada de un vínculo negocial con la sociedad demandante, según se desprende del contenido literal del título aportado, esto es, en el documento denominado factura de venta No. 074 en el que se lee en el detalle que la suma corresponde al mes de agosto “Según contrato No. 044 del 31 de julio de 2019”, suscrito entre las partes. Atendiendo la postura referida, en el caso bajo estudio se observa que (i) la ESE Hospital Francisco Valderrama de Turbo – Antioquia es una entidad estatal; (ii) se arrimaron como fundamento de la ejecución una factura de venta; (iii) el documento fue librado en el marco de un contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes; (iv) quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son los mismas que concurrieron en la celebración del contrato y; (v) la demandante persigue el pago del derecho incorporado en el documento, esto es, una suma de dinero. 1 Expediente digital CJU-2860. Carpeta 058373333 003 2022-00703 Ejecutivo, archivo denominado: “003Demanda.pdf”. 2 Ibidem. 3 “(…) La fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 673. En ausencia de mención

expresa en la factura de la fecha de vencimiento, se entenderá que debe ser pagada dentro de los treinta días calendario siguientes a la emisión. (…)” 4 Expediente digital CJU-2860. Carpeta: 058373333 003 2022-00703 Ejecutivo. Archivo denominado: “ 006RechazaDemandaJurisdiccion.pdf”. 2 CJU 2860 Por tanto, la jurisdicción competente será la de lo contencioso administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo5, el cual, mediante Auto de 6 de septiembre de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera6.

Argumentó su decisión de acuerdo con los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993 se deriva que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos ejecutivos derivados de los contratos celebrados por una entidad pública, mas no en los originados en “facturas cambiarias”, aunque estas tengan origen en un contrato estatal7. Reforzó lo dicho, con pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura (providencias del 27 de mayo de 2014 y 12 de agosto de 2020 Exp. 11001010200020200018600 -17468-39) y de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en la que concluyó que, en aquellos eventos en que las facturas que se aducen como título base de recaudo, tienen sus génesis en

prestación de servicios de salud, la jurisdicción facultada para conocer el trámite del proceso ejecutivo es la ordinaria civil8.

6. El 15 de septiembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 18 de abril de 20239.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201510.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:11 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que 5 Expediente digital CJU-2860. Carpeta 058373333 003 2022-00703 Ejecutivo, archivo denominado: “013ConstanciaPasoAlDespachoParaTramite.pdf”. 6 Ibid, Archivo denominado: “ 014ProponeConflictoJurisdiccion003-2022-00703.pdf”. 7 Ibidem. 8 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Auto APL 2642-2017 del 23 de marzo de 2017. M.P: Patricia Salazar Cuellar. 9 Ibid. Archivos denominados “Correo Remisorio y Link.pdf” y “03CJU-2860 Constancia de Reparto.pdf”.

10 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 11 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 3 CJU 2860 administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;12 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;13 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Civil del Circuito de Turbo) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con

la demanda ejecutiva de mayor cuantía promovida por Reindeser S.A.S., en contra del Hospital Francisco Valderrama -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3, 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

3. La competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor

10. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA señala que, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados contra alguna entidad pública, cuyo origen sea un contrato suscrito por estas entidades. En efecto, en esta disposición se señala que, dentro de los ámbitos de competencia de esta jurisdicción se encuentran los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. En consonancia con ello, el numeral 3 del artículo 297 del mismo Código, establece que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten

obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.” (Énfasis fuera del texto original).

11. Por su parte, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria 12 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 13 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).

4 CJU 2860 conoce de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción.

12. Así las cosas, frente a conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias, en virtud de las normas citadas, en el Auto 403 de 202114 la Corte Constitucional estableció una subregla según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore

derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.” Esto, siempre que, el litigio se presente entre las mismas partes que suscribieron el contrato, cuyo incumplimiento derivó en el proceso ejecutivo destinado a obtener el cobro de los servicios prestados y no pagados.

13. Esta misma regla se estableció en los Autos 1051 de 2021, 917 de 2021 y 409 de 2022. En el primero – Auto 1051 de 202115se estaba frente al no pago de facturas derivadas de un contrato verbal de suministro suscrito entre una empresa con el Hospital Local de Obando E.S.E, en donde se concluyó que, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa le correspondía conocer del asunto en la medida en que la ESE era una entidad pública del régimen especial. En el segundo caso – Auto 917 de 202116se estudió un conflicto de competencia derivado del no pago de dos facturas asociadas a un contrato de prestación de servicios de imágenes diagnosticas suscrito entre la empresa Salud Andina LTDA y la ESE Hospital Regional de Chiquinquirá, en el cual, se concluyó que el asunto le correspondía conocerlo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de controversias derivadas de un contrato estatal. En el último – Auto 409 de 202217se determinó que, la Jurisdicción Contencioso Administrativa era la competente para conocer de un conflicto

derivado de un contrato de prestación de servicios suscrito entre la empresa Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S y la ESE Hospital San Juan de Dios – Abejorral, argumentándose que “la parte demandada era una entidad estatal, que aceptó los derechos incorporados en títulos valores -las facturas que se pretenden ejecutar, derivadas de una obligación contenida en un contrato estatal suscrito entre el demandante y el demandado”.

14. Igualmente, debe tenerse presente que, en el Auto 553 de 2022, esta Corporación estableció una regla adicional para estos casos, con el objetivo de cobijar aquellos eventos en los que, pese a que una de las partes es una entidad pública, no se tiene certeza sobre la existencia de un contrato estatal. En dicho Auto se estableció que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar18”. 14 Corte Constitucional, Auto 553 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 15 Corte Constitucional, Auto 1051 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 16 Corte Constitucional, Auto 917 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 Corte Constitucional, Auto 409 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 18 Corte Constitucional, Auto 553 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.

5 CJU 2860

15. Esto, en atención a que, i) cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes demandante y demandada, tampoco es posible atribuir la controversia a la Jurisdicción Ordinaria, pues esta no cuenta con la formación necesaria para analizar este tipo de acuerdos; ii) en lugar de ello, en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como juez natural de estos asuntos, en aplicación de la cláusula contenida en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA; iii) quien, además debe conocer del proceso, en atención a que, las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico.

4. Caso concreto: la competencia para conocer la demanda presentada por Reindeser S.A.S. es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

16. En el caso concreto, Reindeser S.A.S., pretendió que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra del Hospital Francisco Valderrama por el no pago de $309.948.134 con sus intereses, correspondiente a dineros, presuntamente, adeudados por el Hospital, en virtud de la factura de venta No. 074 aceptada por esta entidad. La factura se deriva de la prestación de los servicios para garantizar los procesos y subprocesos de apoyo administrativo, financiero y de facturación, gestión de salud, seguridad en el trabajo, atención al usuario, aseo, limpieza, desinfección y mantenimiento en

las instalaciones del Hospital Francisco Valderrama.

17. Dentro de los anexos de la demanda, se encuentra copia de la factura de venta No. 074 la cual se generó en el marco de un contrato suscrito entre Reindeser S.A.S., y el Hospital Francisco Valderrama, con todo, el objeto de la factura de venta allegada coincide con aquel descrito en los hechos de la demanda, pues este versa sobre la prestación de los servicios para garantizar los procesos y subprocesos de apoyo administrativo, financiero y de facturación, gestión de salud, seguridad en el trabajo, atención al usuario, aseo, limpieza, desinfección y mantenimiento en las instalaciones del Hospital Francisco Valderrama., contados desde el 31 de agosto de 2019 hasta el 30 de septiembre de ese mismo año. Por ello, no es posible afirmar que, la factura de venta, presentada por la sociedad demandante como título ejecutivo, se deriva de una relación contractual con la ESE demandada.

18. Pese a lo anterior, es importante tener en cuenta los siguientes hechos relevantes para dirimir el conflicto de jurisdicciones: (i) según lo expresado en la demanda, el Hospital Francisco Valderrama “suscribió” con la sociedad Reindeser S.A.S., un contrato por la prestación de los servicios anteriormente mencionados; (ii) según lo descrito en la demanda, se afirma que ambas partes suscribieron factura de venta No.074 que fue allegado con el libelo, y (iii) en los anexos del escrito introductor, se adjunta la factura cuyo pago se busca y está emitida a favor del Hospital Francisco Valderrama.

19. Adicionalmente, debe tenerse presente que, (iv) “el Hospital Francisco

Valderrama es una entidad de carácter Público, dotada de autonomía Administrativa, Operativa y financiera, con patrimonio propio y vigilado por 6 CJU 2860 la Superintendencia Nacional de Salud, establecida de acuerdo con las leyes colombianas. El objetivo social es el autorizado por la Ley para las E.S.E. Que prestan los Servicios de Salud a los Regímenes Subsidiado, Contributivo y particulares en salud. Presta sus servicios en el Municipio de Turbo y todos sus corregimientos y veredas, en los cuales se tiene autonomía de acuerdo a la habilitación adjudicada por la Secretaria Seccional de Salud de Antioquia19.En esa misma línea, en el artículo 120 del Decreto Nacional 1876 de 199421, se dispone que las Empresas Sociales del Estado son una categoría especial de entidades públicas.”

20. En consecuencia, al concatenar los elementos anteriores, esta Corporación concluye que el presente conflicto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; toda vez que, según el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, esta tiene competencia sobre los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas; incluso, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor, como en el presente caso, en donde pese a que, se afirma la existencia de la factura de venta No. 074 como fuente de la facturas impagas, este fue allegado en los anexos de la demanda, el contrato estatal referido no fue adjuntado por la parte demandante. Sin embargo, en el titulo ejecutivo se señala lo siguiente que el pago en relación con "[el]contrato No.

044 del 31 de julio de 2019”, lo cual constituye un indicio de la posible existencia del contrato estatal, asunto que en todo caso será dilucidado ante el juez natural. Además, esta asignación de competencia se justifica en atención a que, (i) la demanda ejecutiva singular presentada por Reindeser S.A.S., podría involucrar actos de una entidad pública como lo es el Hospital Francisco Valderrama, cuyo análisis requiere de la experticia del juez natural frente a asuntos en los que hace parte una entidad pública y (ii) las pretensiones podrían repercutir en recursos estatales. En consecuencia, el juez administrativo es el juez natural que, debe analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal”.

21. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo – Antioquia conocer de la demanda presentada por Reindeser S.A.S., contra el Hospital Francisco Valderrama. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

22. Regla de Decisión. En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas de un posible contrato estatal22.

19 Estado-Financiero_-2021.pdf (hfv.gov.co) 20 Artículo 1º.- Naturaleza jurídica. Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos. 21 “Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado”. 22 Regla de decisión tomada del Auto 403 de 2021. 7 CJU 2860

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por Reindeser S.A.S en contra del Hospital Francisco Valderrama. SEGUNDO. - Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2860 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Turbo. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

8 CJU 2860 Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9