CC - A936-2024

A936-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-936/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 936 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5403

Conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES §1. La Administradora Colombiana de Pensiones (“Colpensiones”), a través de apoderado, presentó demanda de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo la modalidad de “acción de lesividad”, en

[1] contra del señor José Darío Bernal Sánchez . La entidad demandante solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 210974 del 21 de agosto de 2013, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una [2] pensión de vejez en favor del demandado a partir del 27 de enero de [3] 2011 ; a su vez, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se

ordene al señor Bernal Sánchez la devolución de la diferencia de los valores pagados por el reconocimiento de la pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina y hasta que se ordene la suspensión provisional del acto o la declaratoria de nulidad junto con el reconocimiento de los intereses a [4] que haya lugar . Aunado a lo anterior, como medida cautelar solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del referido acto [5] administrativo . §2. La entidad demandante sustentó sus pretensiones en los siguientes [6] hechos : (i) Mediante resolución No. 2142 del 16 de junio de 2011, el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al señor Bernal Sánchez, decisión ante la cual el demandado interpuso recurso de reposición. (ii) Por lo anterior, mediante Resolución GNR 210974 del 21 de agosto de 2013, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en favor de Bernal Sánchez. (iii) Posteriormente, mediante radicado No. 2017-5412633 del 26 de mayo de 2017 el demandado solicitó la reliquidación de la pensión de vejez, ante lo cual, mediante Resolución SUB 85919 del 1 de junio de 2017 Colpensiones negó la reliquidación solicitada, por lo que el peticionario interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de esta decisión. (iv) Por otra parte, mediante auto de prueba APSUB 2880 del 3 de agosto de 2017, Colpensiones solicitó el consentimiento expreso del señor Bernal Sánchez

para revocar el acto administrativo que hoy se demanda, al considerar que se configuró la causal establecida en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). (v) Finalmente, mediante las resoluciones SUB 230476 del 18 de octubre de 2017 y DIR 201618 del 15 de noviembre de 2017, Colpensiones resolvió de forma negativa los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por Bernal Sánchez en contra de la Resolución SUB 85919 antes mencionada. [7] §3. Inicialmente, el asunto fue repartido al Tribunal Administrativo de [8] Caldas , autoridad judicial que surtió varias etapas procesales. En la contestación de la demanda, la parte demandada propuso como excepción previa la falta de jurisdicción argumentando que la competencia [9] correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral . En la audiencia inicial [10] que se celebró el 6 de agosto de 2019 , el Tribunal se pronunció sobre [11] dicha excepción y la declaró no probada . En consecuencia y en el transcurso de dicha audiencia, la parte demandada presentó y sustentó recurso de apelación contra dicha decisión, por lo que el magistrado sustanciador concedió en el efecto suspensivo dicho recurso y dispuso la [12] remisión del expediente al Consejo de Estado para su respectivo trámite . [13] §4. El expediente fue repartido al Consejo de Estado, Sección [14] Segunda, Subsección A , autoridad judicial que mediante auto del 13 de [15] agosto de 2020 procedió a resolver el recurso de apelación interpuesto

por la parte demandada. En esta providencia, el Consejo de Estado argumentó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral conoce de los conflictos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo, al igual que de las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos cuando el régimen al que pertenecen esté administrado por una entidad de derecho privado. En el caso en concreto, la demanda busca la nulidad de una resolución de reconocimiento pensional debido a que no se tuvo en cuenta que el Banco Cafetero, empresa de la que fue trabajador el demandante durante 1994 y 1999 era de naturaleza privada, por ende, sus funcionarios ostentaban la calidad de trabajadores privados. Como fundamentos citó los artículos 104, 105.4, 152.2 y 155.2 del CPACA, [16] el artículo 2.1 del CPTSS y jurisprudencia del Consejo de Estado . En ese sentido, en el mencionado auto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A ordenó revocar el auto del 6 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y declaró como probada la excepción de falta de jurisdicción para conocer la demanda. En consecuencia, ordenó [17] devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas , autoridad judicial que el 19 de agosto de 2020 envió el asunto a la oficina judicial de [18] los juzgados laborales de Manizales para su respectivo reparto . §5. El asunto se repartió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de [19] Manizales . Después de haber surtido varias etapas procesales, durante la

[20] audiencia de trámite y juzgamiento celebrada el 8 de abril de 2024 , dicha autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Indicó que la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo teniendo en cuenta la cláusula especial de competencia frente a la exclusividad de esa jurisdicción para conocer de las demandas que presenta la Administración contras sus propios actos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales. Fundamentó su decisión en los artículos 97, 104 y 105 del CPACA y a los autos 316 y 437 [21] de 2021 y 2644 de 2023 de la Corte Constitucional . A su vez, señaló que el conflicto surgió cuando la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó el auto del 06 de agosto de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la demanda presentada por Colpensiones contra José Darío Bernal [22] Sánchez . §6. El 16 de abril de 2024, el expediente fue remitido a esta [23] Corporación . En sesión virtual del 29 de abril de 2024, el asunto fue repartido a la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El día 2 de mayo [24] siguiente , el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través del Sistema de Información Integrado de la Corte [25] Constitucional, SIICOR .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia §7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver §8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que

[26] se configure un conflicto de jurisdicciones : (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades [27] que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones ; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza [28] jurisdiccional ; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las [29] cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa . §9. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que integra la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales que pertenece a la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda formulada por Colpensiones contra un acto administrativo propio (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. §10. Específicamente, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se refirió a los artículos 104, 105.4, 152.2 y 155.2 del CPACA y al numeral 1 del artículo 2 del CPTSS, igualmente, mencionó el régimen de la Ley 33 de 1985 y jurisprudencia que ha proferido respecto de estas [30] situaciones . Por su parte, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales hizo referencia a los artículos 97, 104 y 105 del CPACA y a los [31] autos 316 y 437 de 2021 y 2644 de 2023 de la Corte Constitucional (presupuesto normativo).

3. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto

[32] 316 de 2021 . §11. De acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 316 de 2021, la Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para

revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, incluso si el acto versa sobre derechos [33] pensionales . La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los [34] artículos 97 y 104 del CPACA . Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso [35] Administrativo” . A su vez, según el artículo 104 del mismo Código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De ese modo, la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como [36] objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público . §12. Posteriormente, la Sala Plena extendió la regla fijada en el [37] mencionado auto y mediante Auto 840 de 2021 , determinó: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de

competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. §13. Así las cosas, en la medida que en el presente caso Colpensiones demandó un acto administrativo propio que versa sobre derechos pensionales, el asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación remitirá el asunto directamente al Tribunal Administrativo de Caldas, pues, si bien dicha autoridad no fue la que planteó el conflicto de jurisdicciones, sí es la encargada de darle el trámite al asunto en primera instancia al interior de la [38] jurisdicción en mención . Esta decisión pretende garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, pues han transcurrido ya más de [39] cuatro años desde el momento en que la demanda fue presentada . [40]

4. Regla de decisión : “Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en representación de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales, en representación de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, y DECLARAR que la competencia para conocer la demanda presentada por Colpensiones en contra de sus resoluciones que reconocieron derechos pensionales al señor José Darío Bernal recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5403 al Tribunal Administrativo de Caldas para que proceda con lo que le compete y comunique la presente decisión a los interesados, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital CJU-5403. Documento digital “03Demanda.pdf”. En adelante, siempre que se mencione un documento digital, se entenderá que hace parte del expediente digital CJU-5403, a menos que se diga expresamente lo contrario.

[2] Ibidem. Dicha pensión en 2013 tenía una cuantía por el valor de $ 2.825.816 y el retroactivo por valor de $ 90.733.499, con un ingreso de liquidación de $ 3.545.755, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo de 75% teniendo en cuenta 1.464 semanas de conformidad con la Ley 33 de 1985. [3] Ibidem. [4] Ibidem. [5] Ibidem. [6] Ibidem. [7] Repartido el 11 de mayo de 2018 al despacho de la Magistrada Patricia Varela Cifuentes, posteriormente, al despacho del Magistrado Augusto Morales Valencia. [8] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 1. [9] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 166-172. [10] Artículo 180 del CPACA. [11] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 138-153. [12] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 166-172. [13] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 175. [14] Repartido el 17 de septiembre de 2019 al despacho del Magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas. [15] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 197-210. [16] Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado No. 4857. C.P. William Hernández Gómez. [17] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 212.

[18] Documento digital: “04AnexosDemanda.pdf”. pp. 219. [19] Documento digital: “01ActaReparto.pdf”. [20] Documento digital: “41AutoPlanteaConflictoDeCompetencia.pdf”. [21] Documento audiovisual: “40TestigoDocumentalReferenciaCruzadaAudProponeConfpdf”. Mins. 45:33-55:00 [22] Ibídem. [23] Documento digital: “2021-00389-00 Remite proceso Corte Constitucional Dirimir Conflicto Competencia.pdf”. [24] Documento digital: “03CJU-5403 Constancia de Reparto.pdf”. [25] Ibidem. [26] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [27] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [28] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). [29] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos

de mera conveniencia. [30] Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado No. 4857. C.P. William Hernández Gómez. [31] Documento audiovisual: “40TestigoDocumentalReferenciaCruzadaAudProponeConfpdf”. Mins. 45:33-55:00 [32] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [33] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz

Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. [34] Ley 1437 de 2011. [35] Ley 1437 de 2011, artículo 97. [36] La Corte Constitucional ha sostenido que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa.” Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. [37] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. [38] Anteriormente se ha aplicado ese principio en asuntos como el Auto 248 de 2024. [39] Este modo de proceder optimiza el principio de economía procesal que impone “conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia”. Según ha dicho este tribunal “[c]on la aplicación de este principio, se busca la celeridad en la solución de los litigios, es decir, que se imparta pronta y cumplida justicia” Sentencia C-543 de 2011, reiterando lo establecido en las sentencias C-037 de 1996, C-100 de 2001 y C-713 de 2008. [40] Reitera el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.