CC - A963-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 963 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3234

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de febrero de 2021, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución núm. 035560 del 12 de diciembre de 2008, por medio de la cual el Instituto de Seguro Sociales (ISS, hoy Colpensiones) reconoció una pensión de vejez a Iván Darío Aramburo Misas. Lo anterior, al considerar que “se logró comprobar que el demandante cotizo un total de 1.298 semanas y no un total de 1.282 semanas, por lo tanto cambia el IBL, devengando actualmente una mesada superior a la que realmente tenía derecho”1. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara “reintegrar a 1 Expediente Electrónico. 001 Demandaypoder2021-00415.pdf. f. 2.

Expediente CJU-3234 Colpensiones, las sumas que resultaren de la diferencia entre la mesada que viene devengando y la que realmente le corresponde”2 e indexar dichas sumas.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda. Mediante providencia de 11 de marzo de 2021, este tribunal (i) declaró su falta de competencia para el conocimiento del proceso y (ii) estimó que los competentes para conocer del asunto eran los juzgados laborales del circuito de Medellín. Indicó que “es incorrecto afirmar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de todos los casos donde la entidad pública demanda un acto administrativo propio, porque a pesar de que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analiza la legalidad de los actos administrativos, ello no implica que se puedan variar los criterios y reglas de competencia, y tampoco interpretarse de forma descontextualizada el objeto de la jurisdicción”3. Fundamentó su posición en los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS) y lo expresado por el Consejo de Estado en providencia de 28 de marzo de 2019.

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto de 22 de junio de 2021, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda y (ii) ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la

Judicatura – Sala Jurisdiccional, para que lo dirimiera.4 Afirmó que, “[…] es determinante clarificar que la condición de persona natural que no ejercía funciones públicas y del fondo de pensiones de la accionante no es la que van a definir la jurisdicción competente en este asunto, pues lo sustancial es que se profirió un acto administrativo por una entidad de naturaleza pública, respecto del cual se busca su nulidad por vicios a la hora de proferirse […]”5. Como fundamento de su decisión, se refirió a los artículos artículo 2 del CPTSS, los artículos 104, 137 y 155 del CPACA y el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.

4. Mediante oficio del 21 de noviembre de 2022, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional.

Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 20156.

5. En sesión de 2 de mayo de 2023 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora7. 2 Ib. 3 Expediente Electrónico. 010 Autodeclarafaltajurisdicción20210315.pdf. F. 6. 4 Expediente Electrónico. 014 PROPONE CONFLICTO DE COMPETENCIA POR AUTORIZACIÓN JUEZ.pdf . F. 3. 5 Ib. 6 Expediente Electrónico. 019AutoRemiteExpedienteCorteConstitucional.pdf. 7 Expediente Electrónico. 03CJU-3234 Constancia de Reparto.pdf. A su vez, en el referido informe quedó

consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 5 de mayo de 2023. Expediente CJU-3234

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución 035560 del 12 de diciembre de 2008 del ISS.

A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de

competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”8. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo9, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo

1. Presupuesto menos dos autoridades que administren justicia y subjetivo formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse 8 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 9 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de

2020. Expediente CJU-3234 autónomamente por las partes del respectivo proceso” 10. Implica que la disputa debe recaer sobre el

2. Presupuesto conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no objetivo política o administrativa11.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones

3. Presupuesto de índole constitucional o legal, por las cuales normativo consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto12.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto es así por las siguientes razones: (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria13. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución 035560 del 12 de diciembre de 2008, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2–3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los autoa 316 de 2021 y 840 de 2021 10 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 11 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o

cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 12 Id. 13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”. Expediente CJU-3234

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad14), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción

ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos15. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”16, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”17. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”18, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”19. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación20 de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad21, lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

4. Caso concreto 14 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la

administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. 15 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 16 CPACA, art. 104. 17 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. 19 En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienela competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. 20 Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones

propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021). 21 Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35). Expediente CJU-3234

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución 035560 del 12 de diciembre de 2008 del ISS debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (Colpensiones) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)22 –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de dicho acto y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar a Iván Darío Aramburo Misas el reintegro de la diferencia de la mesada actualmente devengada, a la que realmente tenía derecho. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala

Segunda, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3234 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la Resolución 035560 del 12 de diciembre de 2008.

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3234 al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada 22 Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012. Expediente CJU-3234

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General