CC - A973-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 973 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3692

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil y el Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra – Santander.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 31 de julio de 2020, la señora María Gladys Giraldo Galeano, a través de apoderado judicial interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra (en adelante Hospital San Juan de Cimitarra), y el Sindicato Colombiano de Trabajadores Integrados del Sector Salud (en adelante Integrasalud)1. Sostuvo que entre la ESE demandada y la señora Giraldo Galeano existió una relación laboral que se mantuvo mediante contratos de prestación de servicios2. Destaca que desempeñó las labores de auxiliar de enfermería. 1 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado:

“2. DEMANDA.pdf”. 2 Ibidem. Pág. 2. CJU 3692

2. En la demanda se pretende (i) se declare la invalidez de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la señora María Gladys Giraldo Galeano y el Hospital San Juan de Cimitarra, desde el 7 de febrero de 2011 hasta el 31 de julio de 2012; (ii) se declare la invalidez e ilegalidad de los contratos firmados entre el Hospital San Juan de Cimitarra e Integrasalud desde el 31 de julio de 2012 hasta el 31 de marzo de 2018; (iii) que se declare que entre el Hospital San Juan de Cimitarra y la demandante existió una relación laboral entre el 7 de febrero de 2011 y el 31 de marzo de 2018, en el cargo de auxiliar de enfermería; (iv) se condene a título de indemnización al Hospital San Juan de Cimitarra y solidariamente por intermediación laboral prohibida a Integrasalud al efectuar el reconocimiento de las prestaciones sociales por concepto de perjuicios de orden material que le fueron ocasionados, los cuales ascienden a la suma de veinte millones ochocientos veinticinco mil doscientos cuarenta y ocho pesos ($20.825.248).3

3. Previo reparto, en Auto del 1 de diciembre de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil, inadmitió la demanda por cumplimiento de los presupuestos procesales, dando aplicación al artículo 170 del CPACA y concedió a la parte demandada, el término de diez días, para llevar a cabo la corrección del escrito genitor.4

4. El 11 de diciembre de 2020, mediante correo electrónico la parte

demandante remitió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Administrativo de San Gil la subsanación de la demanda.5 5.Mediante Auto del 5 de febrero de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer sobre el mismo y ordenó su remisión a los jueces promiscuos del circuito judicial de Cimitarra (reparto)6. Argumentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 712 de 20017, la cual modificó la competencia atribuida a la jurisdicción laboral en sus especialidades laborales y de seguridad social.

6. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra, el cual, mediante Auto de 17 de marzo de 2021, inadmitió la demanda ordinaria laboral interpuesta por la señora María Gladys Giraldo Galeano en contra del Hospital San Juan de Cimitarra e Integrasalud8 al considerar que no satisface las exigencias del artículo 25 y siguientes del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y concedió un término de cinco días para subsanarla.9 3 Ibidem. Pág. 3. 4 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado: “11. AUTO INADMISORIO.pdf”. 5 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado: “13. SUBSANACION DE LA DEMANDA.pdf”. 6 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado:

“14. AUTO FACTOR DE JURISDICCION.pdf ”. 7 “Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.” 8 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado: “16. INADMITE DE DEMANDA.pdf ”. 9 Ibidem. Pág. 2. 2 CJU 3692

7. Una vez subsanada la demanda, el 26 de octubre de 2021, el Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra, admitió la demanda ordinaria laboral interpuesta por la señora María Gladys Giraldo Galeano en contra del Hospital San Juan de

Cimitarra e Integrasalud.10

8. El 18 de noviembre de 2021, mediante apoderado judicial la parte demandada contestó la demanda ordinaria laboral. Como excepción previa argumentó la falta de jurisdicción11.

9. El Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra, en audiencia del 29 de noviembre de 2022 declaró probada la excepción previa denominada falta de jurisdicción propuesta por la parte demandada. En proveído del 01 de diciembre siguiente, planteó un conflicto de jurisdicción y ordenó el envío a la Corte Constitucional para que lo dirimiera12. Reforzó su decisión con un pronunciamiento del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, Sala Civil Familia Laboral que en un caso muy similar desde el punto de vista fáctico y jurídico al que se debate adoptó esta decisión en el sentido de que es

la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente13. Puso de relieve que, en la demanda inicial ante el juez administrativo, como la que luego se ajustó a este despacho, coinciden en que se declare el vínculo laboral respectivo con la entidad pública hospitalaria. En estos términos no es la jurisdicción ordinaria la que tiene competencia. Esta providencia fue recurrida por la parte demandada.

10. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, Sala Civil Familia Laboral, mediante proveído del 19 de diciembre de 2022 inadmitió el recurso de apelación mencionado. En consecuencia, ordenó devolver el proceso al despacho de origen para lo pertinente.

11. El 16 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Cimitarra, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 11 de abril de 202314.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201515. 10 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado: “20. AUTO ADMISORIO.pdf ”. 11 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado:

“23. CONTESTACION ESE.pdf”.

12 Expediente digital CJU-3692. Carpeta PROCESO LABORAL, RAD. 2021-0037-00, archivo denominado: “46. RESUELVE EXCEPCIONES.pdf ”. 13 Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, Sala Civil, Familia, Laboral. Auto del 28 de septiembre de 2022. Proceso promovido por Leidy Castro Amado contra la E.S.E. Hospital Integrado San Juan de Cimitarra. 14 Ibid. Archivos denominados “Correo Remisorio y Link.pdf” y “03CJU-3692 Constancia de Reparto.pdf”. 15 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 3 CJU 3692 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

13. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:16 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;17 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;18 y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un

pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

14. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra) - presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda ordinaria laboral promovida por la señora María Gladys Giraldo Galeano, en contra del Hospital San Juan de Cimitarra -presupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil y el Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5 y 9 supra) - presupuesto normativo-. Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración jurisprudencial. Reiteración jurisprudencia19.

15. Mediante el Auto 492 de 202120 la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción

de contratos de prestación de servicios con el Estado”. 16 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 17 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 18 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 19 Se reiteran las bases argumentativas del Auto 785 de 2022. 20 Expediente CJU-317. En esta providencia se resolvió el conflicto suscitado en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra una Alcaldía. El demandante señalaba que se desempeñó como empleado público, ejerciendo labores de celador, por más de 10 años, con turnos de 12 horas, incluso domingos y festivos, de acuerdo con las necesidades del servicio. Afirmó que su relación se

guio por la continuada subordinación o dependencia. Esto a pesar de que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de orden de prestación de servicios. 4 CJU 3692

16. A la anterior decisión arribó esta Corporación luego de analizar el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional relevante21. Según la Sala Plena cuando la controversia se origina en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios, será competente el juez administrativo por las siguientes razones: (i) lo que se discute es la validez del acto mediante el cual la administración niega la relación contractual y las acreencias laborales; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura a partir de un contrato de prestación de servicios estatal; (iii) el juez administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y (iv) el objeto del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública22.

17. En el Auto 901 de 2021, este pronunciamiento fue aplicado en aquellos casos en los que el conflicto de jurisdicciones se da en el marco de un proceso ordinario laboral y, por tanto, no se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. La Sala Plena reiteró que los jueces administrativos son

los llamados a conocer “las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado”, señalando en términos generales que “cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios (…) o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

III. CASO CONCRETO

18. Como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por la señora María 21 El Auto 492 de 2021 citó, entre otras, la sentencia T-1293 de 2005, en la que esta corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “es la competente para conocer de la revisión de los contratos de carácter estatal, para así determinar, con base en el acervo probatorio, si le asiste razón al contratista en sus planteamientos, esto es, si lo que [se] celebró (..) fue un contrato de prestación de servicios, o si por el contrario, se configuró realmente un contrato de trabajo”. En igual sentido, refirió la Sentencia T031 de 2018, en la que este Tribunal sostuvo que la posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios está determinada por un criterio orgánico, es decir, “si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción

de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria” 22 El Auto 492 de 2021 fue reiterado, entre otros, en el Auto 705 de 2021, en el cual se resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco del proceso ordinario laboral promovido contra un municipio y, solidariamente, contra una institución educativa. Se destaca igualmente que en el Auto 479 de 2021, la Sala Plena resolvió una controversia similar (proceso ordinario laboral promovido contra una institución educativa y solidariamente contra una entidad territorial), estableciendo como regla de decisión que “según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Finalmente, en el Auto 264 de 2021 la Sala Plena conoció el conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco de una demanda ordinaria laboral contra una cooperativa de trabajo asociado y solidariamente contra una E.S.E. Sin embargo, el propósito del proceso radicaba en la declaratoria de una relación laboral con la cooperativa no con la ESE. Se observa asimismo que en dicha oportunidad mediaba un contrato de trabajo con la cooperativa, sin encontrarse el elemento de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. 5 CJU 3692 Gladys Giraldo Galeano, en contra del Hospital San Juan de Cimitarra, con el

propósito de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta con una entidad pública a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios.

19. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en los autos 492 y 901 de 2021, reiterada entre otros, en los autos 1094 de 2021, 288, 399, 406, 785 y 790 de 2022, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para dar trámite a una demanda cuyo objeto verse sobre el reconocimiento de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

20. En el asunto, la Sala evidencia que el accionante, de acuerdo con lo indicado en la demanda, prestó sus servicios como auxiliar de enfermería, desde el 7 de febrero de 2011 hasta el 31 de julio del 2012 23, mediante contratos sucesivos de prestación de servicios y pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Hospital San Juan de Cimitarra. En ese orden de ideas, es claro que el actor cuestiona la legalidad de algunos contratos estatales, por considerar que la administración, por medio de estos, encubrió o enmascaró una relación laboral, “[p]or tanto, de acuerdo con lo indicado en el Auto 492 de 2021, el estudio judicial debe realizar la revisión de un contrato público, para examinar si la actuación de la administración, por intermedio del contrato estatal que celebró, incurrió en la conducta alegada por [la] demandante; competencia que recae en los jueces contencioso administrativos,

según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”24

21. En adición, el juez contencioso administrativo es quien puede corroborar si la labor que se contrató con el tercero correspondía con una función que no podría realizarse con el personal de planta o que requiere conocimientos especializados, como lo señala el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra el contrato estatal de prestación de servicios25.

22. En esa dirección, como se indicó en el Auto 1170 de 202126, “al tratarse de un conflicto relacionado con un contrato estatal, la competencia recae de 23 Ibidem. Pág. 2. 24 En igual sentido, el Auto 1170 de 2021. 25 Ib. 26 En el Auto 1170 de 2021 (reiteración del Auto 492 de 2021), la Corte estudió el conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra un ente territorial y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, con el propósito de que se revocara el acto ficto o presunto negativo provocado por el Cuerpo de Bomberos, por medio del cual se le negó al demandante la declaratoria de una relación laboral con la entidad territorial. Como fundamento de las pretensiones se expuso que, entre la entidad territorial, en calidad de contratante, y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, en calidad de contratista, suscribieron seis contratos cuyo objeto fue la “prestación del servicio para la prevención, control y atención de incendios”. En virtud de lo anterior, el contratista se comprometió a suministrar el personal para apoyar oportunamente cualquier emergencia. El demandante, entonces, fue

contratado por el Cuerpo de Bomberos. La Sala Plena dio aplicación al precedente establecido en el Auto 492 de 2021 y sostuvo que la circunstancia de que el demandante hubiera sido contratado directamente por el Cuerpo de Bomberos y no por la entidad territorial con la que se pretendía la declaratoria del contrato realidad, no descartaba la aplicación del precedente señalado, ya que: “al margen del particular que suscriba el contrato estatal de prestación de servicios, lo cierto es que el demandante en este tipo de controversias cuestiona la legalidad de un contrato estatal por considerar que la administración (...). En segundo lugar, porque el demandante cuestiona la validez de los actos administrativos que fueron proferidos con ocasión de su reclamo de reconocimiento laboral controversia que, en principio, también es propia de los asuntos que se debaten ante los jueces contencioso administrativos. || En tercer lugar, porque es el juez contencioso 6 CJU 3692 forma exclusiva y excluyente en la jurisdicción contencioso-administrativa, con independencia de su régimen”.

23. Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda y ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 del CPACA la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción

de contratos de prestación de servicios con el Estado.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil y el Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la señora María Gladys Giraldo Galeano en contra de la E.S.E. Hospital Integrado San Juan de Cimitarra. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3692 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil para que, de manera inmediata, proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Civil del Circuito de Cimitarra. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ administrativo quien puede corroborar si la labor que se contrató con el tercero correspondía con una función que no podría realizarse con el personal de planta o que requiere conocimientos especializados, como lo señala el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra el contrato estatal de prestación de servicios”. 7 CJU 3692 Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8