CC - A976-2022

Auto 976/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1546

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo y el Juzgado Quinto Laboral, ambos del del Circuito de Pereira.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de enero de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones – desde ahora, Colpensiones–, a través de apoderado judicial, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de la señora Martha Lucía Salazar Marín. La finalidad de esta demanda es que se declare la nulidad de la Resolución SUB-256623 del 26 de noviembre de 2020, mediante la cual la entidad dio cumplimiento al fallo de tutela de fecha 20 de noviembre de 2020 proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil (RAD. 11001020400020200113001), la cual reconoció pensión de sobreviviente a la demandada, en calidad de cónyuge de

José Julián Rojas Sánchez, con un porcentaje de 100.00% La pensión reconocida es de carácter vitalicio, en cuantía de $877,803.001. 1 El fundamento de la demanda consistió en que, según Colpensiones, el fallo de tutela emitido no se encuentra ajustado a derecho toda vez que no tuvo en cuenta que el causante no dejó acreditados los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión, además se hizo caso omiso de los fallos proferidos por la jurisdicción ordinaria donde se negó el derecho a la demandada. Esta información está disponible en: Expediente digital 05001310500920210045400, archivo denominado: 01Demanda”.

2. La demanda fue repartida al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira2. Este despacho, mediante Auto del 9 de abril de 20213, declaró la falta de competencia para conocer el proceso. Fundamentó su posición en que la resolución que se controvierte ordenó el pago de una pensión de sobreviviente, en la que el causante no tenía la calidad de empleado público. De ahí que, esta circunstancia impide al despacho conocer del presente asunto de conformidad con lo establecido por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Advierte que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, señala que corresponden a esa jurisdicción las controversias relativas a la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o prestadoras.

3. Se efectuó nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Quinto

Laboral del Circuito de Pereira4. Ese despacho, mediante Auto del 29 de septiembre de 2021, propuso conflicto negativo de jurisdicción, con fundamento, en primer lugar, en que la acción de lesividad es la facultad-deber de las entidades públicas de demandar sus propios actos administrativos ante la jurisdicción contenciosa administrativa cuando se presenten las causales previamente establecidas en la ley, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispuesto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en segundo término, en las sentencias del Consejo de Estado del 9 de julio de 2014 y 5 de abril de 2018, (radicados 6600123310002009008702 y 25000232400020110018201) que señalan como competente para conocer de dicha acción a la jurisdicción contencioso administrativa y en las decisiones del 12 de febrero de 2018 y 6 de marzo de 2019 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que han decidido conflictos de jurisdicción en casos similares (radicados 2017-00510 y 11001010200020180199300), entre otras.

4. El 14 de octubre de 2021, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira, mediante Oficio No. 637, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de la referencia.

5. Finalmente, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 19 de octubre de 2021 y repartido al despacho del

Magistrado sustanciador el 24 de junio de 20225.

II. CONSIDERACIONES 2 Ibid. Archivo denominado: 06ActaRepartoAdtivo. 3 Ibid. Archivo denominado: 07AutoRemiteDemandaLesividad. 4 Ibid. Archivo denominado: 11ActaRepartoLaboral. 5 Expediente digital CJU000 1546 CC. Archivo denominado: Constancia de reparto CJU 1546.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

7. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

8. Asimismo, mediante el Auto 155 de 20198, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,9 y

(ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

9. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres

presupuestos en el caso concreto:

1. Presupuesto subjetivo. Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de distintas jurisdicciones: por un lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y, por otro, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira. ii. Presupuesto objetivo. En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 8 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 9 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza

jurisdiccional” (Auto 155 de 2019). pretende la nulidad del Acto administrativo que reconoció una pensión de sobrevivientes. iii. Presupuesto Normativo. Las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia para conocer de este asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión: de un lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira sostuvo que la resolución controvertida ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes, en la que el causante no tenía la calidad de empleado público. De ahí que, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y, por otro, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira invocó el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 en el que se consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y algunas decisiones proferidas por el Consejo de Estado sobre la acción de lesividad y la jurisdicción competente para conocer de ella y del Consejo Superior de la Judicatura que han resuelto conflictos de jurisdicción similares al que se plantea.

10. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad.

Reiteración del Auto 316 de 2021.

11. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202110, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos11. Incluso cuando el acto

10CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro

Linares Cantillo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de

2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”12.

III. CASO CONCRETO

12. La Sala Plena constata que en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción

Contenciosa Administrativa (Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira) y la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico No. 9 de esta providencia. ii. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira es la autoridad competente para

conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución SUB-256623 del 26 de noviembre de 2020.

13. Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 202113 y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”14 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los Jueces Administrativos.

2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P.

Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 12 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le

permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. 13 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).

14. En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo

Administrativo del Circuito de Pereira, es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1546 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira, a la demandante y a los demás interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General