CC - A978-2022

Auto 978/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1578

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, a través de apoderada judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de María Graciela Gaviria Valencia, con el propósito de que se declare la nulidad de un acto administrativo propio, esto es, la Resolución No. SUB-161908 del 19 de junio de 2018, mediante la cual reconoció una sustitución pensional, con ocasión al fallecimiento del señor Joaquín Guillermo Cadavid Pérez.

2. Colpensiones, en la investigación administrativa especial No 272-19, encontró evidencias que desvirtúan la convivencia de la señora Gaviria Valencia con el causante en los últimos 5 años de vida de este1.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó se declare la nulidad del acto administrativo que reconoció la mencionada prestación social y como medida de restablecimiento del derecho, se ordene el reintegro de la suma pagada, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses2. 1 Expediente digital CJU 1578. Carpeta 05001310500520210034000. Documento 02. DEMANDA Y ENVÍO

DDA.pdf. 2 Ibidem.

4. El 2 de junio de 2021, le correspondió conocer del asunto al Juzgado

Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín3.

5. El 5 de agosto de 2021, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín, bajo el argumento según el cual en la resolución objeto de la demanda, “se observa que el trabajador sobre el cual recayó el reconocimiento, laboró al servicio de empleadores del sector privado y la indemnización sustitutiva de una pensión proviene de la afiliación y cotizaciones al sistema general pensional vigente para la época del retiro, por lo tanto la discusión que se suscita respecto del acto administrativo, que por demás conllevaría un restablecimiento automático del derecho, escapa del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa”4. Por lo anterior, consideró que las pretensiones formuladas por Colpensiones debían resolverse por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

6. El 18 de agosto de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado Quinto

Laboral del Circuito de Medellín5. Posteriormente, el 15 de septiembre del citado año el mismo juzgado propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional, fundamentado en que “la administración cuando advierte que expidió un acto administrativo particular que otorgó derechos a particulares puede discutir su legalidad ante el juez administrativo; se constituye pues en demandante de su propio acto, posición procesal que la doctrina española ha calificado como la acción de lesividad, la cual conforma un proceso administrativo especial, entablada por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de una particular, porque es, además de ilegal, lesivo a los intereses de la Administración, vía en que la carga de la prueba de la invalidez del acto está a cargo de la demandante”6. Concluyó que es la jurisdicción contencioso-administrativa la encargada de conocer la demanda, en razón a que la acción de lesividad es propia de dicha jurisdicción, independientemente de la calidad (trabajador público o privado), con la que contaba el demandado antes del reconocimiento de la pensión, y en virtud de los artículos 104 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

7. El 25 de octubre de 20217, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte

3Expediente digital CJU 1578. Carpeta 05001310500520210034000. Documento 01ACTA

DE REPARTO ADMT.pdf.

4Expediente digital CJU 1578. Carpeta 05001310500520210034000. Documento 02.

DEMANDA Y ENVÍO DDA.pdf.

5Expediente digital CJU 1578. Carpeta 05001310500520210034000. Documento 06 ACTA

DE REPARTO J05.pfd.

6Expediente digital CJU 1578. Carpeta 05001310500520210034000. Documento 08 AUTO

PROPONE CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf.

7Expediente digital CJU 1578. Carpeta CJU0001578 CC. Documento Correo remisorio y link.pdf. Constitucional, y este correspondió al despacho del suscrito magistrado ponente por reparto efectuado el 24 de junio de 20228.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20159.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

9. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”10.

10. Asimismo, mediante el Auto 155 de 201911, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de

jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,12 y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

11. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto: i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, y por otro, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín. 8 Expediente digital CJU 1578. Carpeta CJU0001578 CC. Documento Constancia de reparto CJU-1578.pdf. 9“ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 10 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.

11 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 12 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019). ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad de un acto administrativo mediante el cual la actora reconoció la sustitución pensional en favor de la señora María Gabriela Gaviria Valencia. iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín sostuvo que el causante fue un trabajador particular y por ello es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer el asunto, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; por otro lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín invocó los artículos 104 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

12. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a

continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.

13. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202113, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos14, incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se

13CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José

Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser

resueltos por el juez administrativo”15.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que en el presente caso:

14. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción administrativa (Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín) de acuerdo a los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el presupuesto jurídico 11 de esta providencia.

15. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución No. SUB 161908 del 19 de junio de 2018.

16. Lo anterior, con fundamento en la regla fijada en el Auto 316 de 202116 y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”17 cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.

17. En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la

presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución 15 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. 16 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger 17 Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento

jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).

RESUELVE: Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la

Administradora Colombiana de Pensiones. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1578 al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, a la demandante y a los demás interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General