CC - A981-2024

A981-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-981/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Logotipo Descripció generada CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 981 de 2024

Expediente: CJU-5411.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad.

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Caja de Compensación Familiar del Huila EPS (en adelante Comfamiliar Huila EPS) presentó una demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Departamento del Huila - Secretaría Departamental de Salud y el Municipio de Aipe (Huila). Solicitó que se declare que las entidades demandadas le adeudan la suma de $25.777.976 por concepto de esfuerzos propios del mes de febrero de 2020, derivada de la factura por administración de recursos del régimen subsidiado correspondientes a los afiliados del municipio de Aipe (servicios y tecnologías en salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación UPC). Además, requirió que se condene a

los demandados al pago de los intereses moratorios, las agencias en derecho [1] y las costas del proceso .

2. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva.

Mediante Auto del 5 de septiembre de 2022, dicha autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad. Precisó que cuando se susciten conflictos respecto del sistema de seguridad social integral, es necesario verificar que: (i) se trate de una controversia derivada de la prestación del servicio de salud y (ii) aquella surja entre empleadores, afiliados, beneficiarios o usuarios, o entidades administradoras y prestadoras. Afirmó que dichos presupuestos no se cumplían en el caso concreto, pues los sujetos involucrados en el trámite son una entidad territorial y una autoridad del orden nacional (la ADRES). De manera que la controversia excede la [2] órbita de la seguridad social .

3. Asimismo, sostuvo que la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA), mediante la cual se establece la UPC que se pagará a las EPS, es un procedimiento de carácter administrativo, al igual que los actos que de este emanan. Esto se debe a que comportan una declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa.

Señaló que los mencionados criterios sustentan la asignación del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Fundamentó su posición en el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del CGP; el

[3] artículo 104 del CPACA y el Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional .

4. El proceso fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva. Mediante Auto del 3 de febrero de 2023, dicha autoridad avocó conocimiento tras considerar que la controversia se refiere a aquellas asignadas a esa jurisdicción mediante el Auto 721 de 2021. Asimismo, concedió a la parte actora el término de 10 días para que adecuara la

[4] demanda a las formalidades previstas en la Ley 1437 de 2011 .

5. Como consecuencia, el 9 de febrero de 2023, la demandante reformó la demanda en el sentido de indicar en el encabezado que se trata de un proceso ejecutivo. Las pretensiones esbozadas fueron las mismas de la demanda ordinaria laboral, esto es, que se declare que las entidades demandadas le adeudan la suma de $25.777.976 por concepto de esfuerzos propios del mes de febrero de 2020 y que se condene a los demandados al pago de estos

[5] valores y los intereses moratorios .

6. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva, por Auto del 14 de abril de 2023, declaró la falta de jurisdicción. Afirmó que la factura objeto de ejecución no proviene de un contrato celebrado por entidades públicas ni de una condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa.

Indicó que, si bien la Corte Constitucional en los Autos 721 de 2021 y 917 de 2022 atribuyó a esta jurisdicción la competencia para conocer de asuntos que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones de salud,

esos pronunciamientos se refieren a procesos ordinarios y no ejecutivos. Sostuvo que, tratándose de estos últimos procedimientos, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 2. 4 de la Ley 712 de 2001. Citó el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional. En consecuencia, ordenó devolver el [6] expediente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva .

7. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva, mediante auto del 17 de agosto de 2023, se abstuvo de avocar conocimiento. Consideró que no es procedente sustituir la totalidad de las pretensiones al efectuar la reforma de la demanda, pues ello está prohibido expresamente según los artículos 173 del CPACA y 93 del CGP. Afirmó que el Juzgado Séptimo Administrativo actuó de forma indebida al haber aceptado tácitamente una reforma de la demanda que implicaba una sustitución total de las pretensiones, al mutar de un proceso declarativo a uno ejecutivo. En consecuencia, ordenó devolver el expediente al juzgado administrativo para que continúe conociendo del asunto, e indicó que, de persistir en su postura, propondría un conflicto de

[7] jurisdicciones .

8. El 10 de noviembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva devolvió el expediente al juzgado laboral. Indicó que le corresponde a este remitirlo a la Corte Constitucional para que dirima el

[8] conflicto de jurisdicciones .

9. Finalmente, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva, el 26 de

noviembre de 2023, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que [9] dirima el conflicto suscitado .

10. De conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el expediente

[10] se envió al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2024 .

II. CONSIDERACIONES

Competencia

11. De conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se configuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este

[11] Tribunal . En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones que pasan a exponerse. Presupuesto El conflicto se suscitó entre una autoridad de la subjetivo jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva). La controversia corresponde a un proceso ordinario laboral promovido por Comfamiliar Huila EPS, en el cual Presupuesto se pretende el reconocimiento y pago de sumas por objetivo concepto de esfuerzos propios en los que incurrió para la administración de recursos del régimen subsidiado. Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar su

falta de jurisdicción. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva se basó en el artículo 2° de la Ley 712 Presupuesto de 2001, el artículo 104 del CPACA y el Auto 721 de 2021 normativo de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva invocó el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos relacionados con el pago de la UPC al Estado por prestaciones del POS, hoy PBS. Reiteración del Auto 721 de 2021

13. En el Auto 721 de 2021, al resolver un caso semejante al actual, la Corte Constitucional determinó que los jueces contencioso administrativos son competentes para conocer de los conflictos relacionados con el reconocimiento y pago de la UPC por prestaciones del antiguo POS, hoy PBS. Señaló que la UPC es un valor que reconoce anualmente la Nación a las EPS para cubrir la atención del plan de beneficios en salud. Su pago se realiza mediante el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados (LMA), el cual busca girar directamente los recursos que financian y cofinancian el aseguramiento de la población afiliada al régimen subsidiado.

14. La Sala Plena sostuvo que este procedimiento no es un simple pago, sino un trámite administrativo complejo. Además, las fuentes de financiación y el destino de la UPC son recursos públicos. La UPC se calcula mediante un procedimiento administrativo basado en variables actuariales complejas, que

culmina con un acto administrativo del Ministerio de Salud que liquida la UPC para cada EPS. Por lo tanto, los conflictos sobre el pago de la UPC no son simples cobros de dinero.

15. Así, la Corte estableció que las controversias “(i) en la que una de las partes es una entidad pública; y que involucra procedimientos administrativos como (ii) la liquidación y pago de la UPC y; (iii) la habilitación de las EPS por parte del Estado para prestar el servicio público de salud”, son litigios económicos ajenos a la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, pues cuestionan el pago de un valor definido en un procedimiento administrativo a cargo del Estado. De acuerdo con los anteriores lineamientos, la Sala Plena estableció como regla de decisión que: “La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del [antiguo] POS, hoy PBS, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del

Estado”. Caso concreto

16. Comfamiliar Huila EPS promovió una demanda contra la ADRES, la Secretaría Departamental de Salud del Huila y el Municipio de Aipe, con el fin de que se declare que estas entidades le adeudan la suma de $25.777.976 por concepto de esfuerzos propios del mes de febrero de 2020, derivada de la

factura por administración de recursos del régimen subsidiado correspondientes a los afiliados del municipio de Aipe.

17. Los recursos de esfuerzo propio hacen parte de las fuentes que financian el régimen subsidiado y provienen de las entidades territoriales. Además, el procedimiento administrativo de LMA, mediante el cual se definen los valores a pagar por este concepto, está en cabeza del Estado y se sufraga con dineros públicos. Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida en el Auto 721 de 2021, la Sala considera que el asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva, en representación de la jurisdicción contencioso administrativa.

18. Finalmente, la Corte advierte que, si bien la demandante modificó formalmente la denominación de la demanda para indicar que se trataría de un proceso ejecutivo, lo cierto es que su objeto esencial permanece inalterado: persigue el reconocimiento y pago de sumas derivadas de la administración de recursos del régimen subsidiado de salud a cargo del Estado. En otras palabras, a pesar de que la parte actora aparentemente readecuó la demanda, las pretensiones se mantuvieron incólumes en cuanto a requerir la declaración de la obligación a cargo de la ADRES, y no en el sentido de solicitar que se libre mandamiento de pago por las sumas presuntamente adeudadas.

19. Bajo ese entendido, se considera que las peticiones de la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS no sufrieron una variación sustancial y, por tanto, la esencia de la demanda no ha sido modificada. En consecuencia, no resulta aplicable el Auto 1181 de 2021 citado por el juez

administrativo, según el cual este tipo de trámites ejecutivos deben remitirse [12] a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral .

20. Lo anterior se sustenta en que, al momento de asignar la competencia, la Corte debe tomar como punto de partida las pretensiones formuladas por el demandante, sin que esto implique una validación o refrendación sobre la

[13] idoneidad de la elección de la vía procesal . Por consiguiente, el conocimiento del presente asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de la regla establecida en el Auto 721 de 2021, previamente explicada.

21. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-5411 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Departamento del Huila - Secretaría Departamental de Salud y el Municipio de Aipe

(Huila). SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5411 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado Ausente con comisión

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente digital. Archivo “04DemandaCompletapdf”. [2] Expediente digital. Archivo “42AutoFaltaJurisdiccionpdf”. [3] Ibídem. [4] Expediente digital. Archivo “006AutoOrdenaAdecuarpdf”. [5] Expediente digital. Archivo “010AdecuaciónDemandaComfamiliarpdf”. [6] Expediente digital. Archivo “012AutoRemiteporCompetenciapdf”. [7] Expediente digital. Archivo “48AutoDevuelveExpedienteConflictopdf”. [8] Expediente digital. Archivo “020AutoDevuelveExpedientepdf”. [9]

Expediente digital. Archivo “52AutoOrdenaRemitirProcesoCorteConstpdf”. [10] Expediente digital, archivo “03CJU-5411 Constancia de Reparto.pdf”. [11] Auto 155 de 2019. [12] Cabe recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez tiene la potestad de adecuar el medio de control a las pretensiones formuladas en la demanda, cuando la parte actora haya indicado una vía procesal inadecuada (Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia 08001233300020150072101 (60161), Feb. 27/19). [13] Así lo ha sostenido la Corte al resolver conflictos de jurisdicciones previos. Por ejemplo, en el Auto 312 de 2021, la Corte prestó especial atención a la pretensión del demandante, para determinar la jurisdicción competente. En similar sentido, el Auto 311 de 2023.