CC - Auto 446 de 2026

A446-26

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-446/26

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVARelaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 446 DE 2026

Referencia: expediente CJU-7551.

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo de Popayán y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado ponente: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiséis (2026).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:I. ANTECEDENTES

1. Hechos que iniciaron la causa judicial

1. El 14 de noviembre de 2019, Juan Carlos Navarro Parra, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Empresa Social del Estado Popayán ESE, en la que solicitó la nulidad del oficio No. 000856 del 16 de mayo de 2019, mediante el cual se le negó la condición de empleado público y el reconocimiento de sus derechos laborales. Asimismo, pidió que se declare la existencia de una relación laboral subordinada con la entidad desde su primera vinculación —bajo

mediante el cual se le negó la condición de empleado público y el reconocimiento de sus derechos laborales. Asimismo, pidió que se declare la existencia de una relación laboral subordinada con la entidad desde su primera vinculación —bajo contratos de prestación de servicios o a través de intermediarios (a través de organizaciones sindicales, precooperativas y cooperativas de trabajo asociado)— hasta su terminación, en aplicación del principio de primacía de la realidad, y que se le reconozca la calidad de empleado público.

2. Como consecuencia, solicitó el pago de salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales, junto con intereses, indexación de las sumas reconocidas y la condena en costas a la entidad demandada[1].

3. El demandante manifestó que, desde el año 2004, prestó servicios personales a la ESE Popayán mediante contratos de prestación de servicios[2] y a través de organizaciones sindicales[3] o precooperativas y cooperativas de trabajo asociado[4], inicialmente por periodos de seis meses prorrogados sucesivamente.

Indicó que desempeñó funciones como conductor de vehículos institucionales, incluidas ambulancias, bajo órdenes directas de personal de la entidad, cumpliendo horarios, turnos y directrices, y utilizando los recursos suministrados por esta.

4. Señaló que, pese a desarrollar labores similares a las de los empleados de planta y bajo subordinación, únicamente se le reconocieron viáticos y gastos de desplazamiento, sin que se le otorgaran prestaciones sociales, afiliación integral a la seguridad social, vacaciones, dotaciones ni aportes parafiscales. Añadió que su vinculación fue terminada unilateralmente en 2017 y que, posteriormente, en mayo

desplazamiento, sin que se le otorgaran prestaciones sociales, afiliación integral a la seguridad social, vacaciones, dotaciones ni aportes parafiscales. Añadió que su vinculación fue terminada unilateralmente en 2017 y que, posteriormente, en mayo de 2019, requirió el reconocimiento de sus derechos laborales, los cuales fueron negados por la entidad[5].

2. Decisiones que suscitaron el conflicto

5. Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Una vez el asunto ingresó al despacho para proferir sentencia, el Juzgado 003 Administrativo de Popayán, mediante auto del 7 de abril de 2025, declaró su falta de jurisdicción y remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de esa misma ciudad para su reparto.6. El despacho fundamentó su decisión en que, de conformidad con los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas cuyos servidores pueden ser empleados públicos o trabajadores oficiales, según lo dispuesto en la Ley 10 de 1990. A partir de este marco normativo y de su desarrollo jurisprudencial —que atribuye exclusivamente a la ley la definición de tales calidades—, precisó que, conforme al parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, tienen la condición de trabajadores oficiales quienes desempeñan cargos no directivos vinculados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o a la prestación de servicios generales, criterio que debe determinarse con base en la naturaleza material de las funciones y no en su denominación formal.

7. Resaltó que, de conformidad con la Circular 12 de 1991 del Ministerio

física hospitalaria o a la prestación de servicios generales, criterio que debe determinarse con base en la naturaleza material de las funciones y no en su denominación formal.

7. Resaltó que, de conformidad con la Circular 12 de 1991 del Ministerio de Salud y los conceptos 151601 de 2019 y 38161 de 2020 del Departamento Administrativo de la Función Pública, la conducción de ambulancias constituye una labor propia de los trabajadores oficiales. No obstante, a partir de la prueba testimonial rendida por quienes fueron compañeros del demandante, el juez advirtió que este no desarrollaba labores como conductor de ambulancia, sino que se desempeñaba como conductor de un vehículo adscrito a la entidad, en el que transportaba al gerente y realizaba actividades de correspondencia, tales como la recolección y entrega de documentos en los distintos destinos que le eran asignados.

8. Con fundamento en lo anterior, concluyó que dichas funciones[6] encuadran dentro de las catalogadas como servicios generales, por lo que el demandante ostentó la calidad de trabajador oficial. En consecuencia, a la luz de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de los conflictos laborales surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales y por consiguiente, carece de competencia para conocer del asunto[7].

9. Decisión de la Jurisdicción Ordinaria especialidad Laboral. El Juzgado 003 Laboral del Circuito de Popayán, mediante Auto del 1 de diciembre de 2025, declaró su falta de jurisdicción, propuso el conflicto negativo y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

Juzgado 003 Laboral del Circuito de Popayán, mediante Auto del 1 de diciembre de 2025, declaró su falta de jurisdicción, propuso el conflicto negativo y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

10. El despacho judicial argumentó que, conforme al artículo 194 de la Ley 100 de 1993, las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, y que la clasificación de las personas que prestan sus servicios en estas entidades se rige por lo dispuesto en los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de

1990. En particular, destacó que el parágrafo del artículo 26 establece que son trabajadores oficiales quienes desempeñan cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o a la prestación de servicios generales. En ese contexto, advirtió que el demandante afirmó haberse desempeñadocomo conductor de ambulancia, función que, prima facie, no corresponde al mantenimiento de la planta física ni a los servicios generales, sino que tiene un carácter asistencial, lo cual no podía desvirtuarse en esa etapa procesal.

11. Asimismo, señaló que, de acuerdo con el Auto 314 de 2023 de la Corte Constitucional, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas en las que, en el marco de relaciones con empresas temporales o sindicatos, se pretende el reconocimiento de derechos laborales frente a una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre que dicha condición no pueda desvirtuarse inicialmente. Indicó que en ese caso se analizó una situación similar, en la que una persona prestó servicios como

entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre que dicha condición no pueda desvirtuarse inicialmente. Indicó que en ese caso se analizó una situación similar, en la que una persona prestó servicios como auxiliar de enfermería y enfermera jefe mediante distintas formas de vinculación, pero solicitaba el reconocimiento de una relación laboral directa con una ESE.

12. Igualmente, resaltó que, conforme al artículo 195 numeral 5 de la Ley 100 de 1993, la regla general de vinculación en las ESE es la de empleados públicos, y que, según el Auto 2268 de 2023, la conducción de ambulancias constituye, en principio, una actividad de carácter asistencial que no corresponde a los trabajadores oficiales. En consecuencia, concluyó que el asunto corresponde al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del artículo 140 del CPACA, al tratarse de una controversia relacionada con una entidad pública y no haberse desvirtuado prima facie la calidad de empleado público[8].

13. Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 27 de febrero de 2026, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de marzo de 2026 y enviado al despacho dos días después[9].

II.               CONSIDERACIONES

1. Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

15. Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[11],objetivo[12] y normativo[13].

3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas orientadas a la declaratoria de una relación laboral encubierta mediante contratos de prestación de servicios con el Estado, aun en concurrencia de otras modalidades de vinculación. Reiteración del Auto 794 de

2024.

16. En el Auto 794 de 2024, la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicción, en el que la demandante alegaba la existencia de un contrato de trabajo y, en particular, la configuración de un contrato realidad, pese a haber estado vinculada mediante diversas modalidades contractuales, incluyendo contratos de prestación de servicios. En dicha providencia, la Corte reiteró, en línea con los autos 492 de 2021, 1652 de 2023, 147 y 149 de 2024, que aun cuando concurran distintas modalidades de contratación, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la controversia se centra en la presunta

modalidades de contratación, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la controversia se centra en la presunta irregularidad en la contratación estatal.

17. Esta posición fue reiterada en el Auto 422 de 2025, en el que se precisó que siempre que sea necesario revisar un vínculo cuya naturaleza formal sea la de un contrato estatal de prestación de servicios, la competencia será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, independientemente de la concurrencia de otras modalidades de vinculación, y que el juez del conflicto no puede anticipar el estudio de fondo sobre la configuración del contrato realidad o del vínculo laboral.

18. En consecuencia, la Corte ha consolidado una regla uniforme según la cual, cuando en el litigio se encuentran involucrados contratos estatales de prestación de servicios, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso cuando se alegue la existencia de un contrato realidad o concurran contratos de trabajo.

19. En esta línea, el Auto 1618 de 2025 precisó que, ante la coexistencia de distintas modalidades de vinculación, no le corresponde al juez del conflicto determinar cuál prevalece, sino establecer si el asunto exige el análisis de contratos estatales, evento en el cual dicha jurisdicción es la competente. Este criterio garantiza que sea el juez administrativo quien valore la validez y efectos de los contratos estatales, sin desplazar el examen posterior sobre la eventual configuración de un contrato realidad.

20. De igual forma, en el Auto 530 de 2025, la Sala Plena reiteró que en esta etapa no es necesario analizar las funciones desempeñadas para definir la naturaleza

configuración de un contrato realidad.

20. De igual forma, en el Auto 530 de 2025, la Sala Plena reiteró que en esta etapa no es necesario analizar las funciones desempeñadas para definir la naturaleza del vínculo (trabajador oficial o empleado público), pues ello implicaría un pronunciamiento de fondo que no corresponde al juez que decide la competencia.

4. Caso concreto21. En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i) Presupuesto subjetivo: las controversias se suscitaron entre el Juzgado 003 Administrativo de Popayán y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Juan Carlos Navarro en contra de la Empresa Social del Estado Popayán ESE en la que pretende que se le reconozca como empleado público.

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, con argumentos normativos y en los autos proferidos por esta Corporación sobre esta materia (§5 a §12).

22. Superado el análisis previo, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la demanda interpuesta por Juan Carlos Navarro contra la Empresa Social del Estado Popayán ESE.

23. Lo anterior, por cuanto el demandante afirmó haber prestado sus servicios como conductor mediante vínculos de distinta naturaleza —convenios de

1993 y artículo 1 del Decreto 268 de 2007 (estatutos de la ESE Popayán)—.

25. De ahí que, la controversia introduce la necesidad de examinar si los contratos de prestación de servicios suscritos con dicha entidad encubrieron una relación laboral, lo que activa la competencia de la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104.4 del CPACA y conforme a la línea jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en los autos 794 de 2024 y 422 de 2025.

26. Finalmente, también resulta necesario resaltar que, en estos casos, conforme a la jurisprudencia reiterada, al juez que dirime el conflicto le corresponde exclusivamente determinar si el asunto exige el análisis de contratos estatales; de ser así, la competencia radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[15].

Este criterio busca garantizar que sea el juez administrativo quien valore la validez y los efectos de dichos contratos, sin anticipar el examen sobre la eventual configuración de un contrato realidad. En ese sentido, no corresponde en esta etapa pronunciarse sobre la existencia de la relación laboral alegada, ni analizar las funciones desempeñadas para definir la naturaleza del vínculo —esto es, si se trata de trabajador oficial o empleado público—, pues tales aspectos constituyen el fondo del asunto y deben ser resueltos por el juez natural del proceso.

27. En virtud de lo anterior, la Sala Plena advierte que el juez competente para conocer del asunto es el Juzgado 003 Administrativo de Popayán, a quien se remitirá el expediente para que continúe de inmediato con el trámite y adopte la decisión que estime pertinente, conforme a los fundamentos expuestos en esta

por Juan Carlos Navarro contra la Empresa Social del Estado Popayán ESE.

23. Lo anterior, por cuanto el demandante afirmó haber prestado sus servicios como conductor mediante vínculos de distinta naturaleza —convenios de ejecución sindical y contratos de prestación de servicios—, algunos suscritos directamente con la ESE y otros a través de cooperativas y organizaciones sindicales. Asimismo, en las pretensiones y en la fundamentación de la demanda solicita el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria con la entidad demandada, al considerar que la prestación del servicio se realizó de manera personal y subordinada a su favor, y sostiene que la utilización de contratos de prestación de servicios fue indebida o tuvo como finalidad encubrir una verdadera relación laboral, al no cumplir con la temporalidad propia de este tipo de contratos, en tanto el vínculo se mantuvo durante varios meses[14].

24. En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta que la pretensión del demandante se orienta al reconocimiento de una relación laboral que habría estado mediada por diversas formas de vinculación. En particular, resulta relevante destacar que, dentro del periodo alegado, se incluyen contratos de prestación de servicios suscritos, en principio, de forma sucesiva, entre el demandante y la ESE Popayán, la cual es una entidad pública, conforme al régimen aplicable a las Empresas Sociales del Estado —Ley 10 de 1990, artículo 194 de la Ley 100 de 1993 y artículo 1 del Decreto 268 de 2007 (estatutos de la ESE Popayán)—.

25. De ahí que, la controversia introduce la necesidad de examinar si los contratos de prestación de servicios suscritos con dicha entidad encubrieron una

para conocer del asunto es el Juzgado 003 Administrativo de Popayán, a quien se remitirá el expediente para que continúe de inmediato con el trámite y adopte la decisión que estime pertinente, conforme a los fundamentos expuestos en esta providencia.

5. Regla de decisión

28. Reiteración del Auto 794 de 2024. “De conformidad con la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos estatales de prestación de servicios, independientemente de la concurrencia de otros tipos de modalidades de vinculación”.

III. DECISIÓN

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo de Popayán y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 003 Administrativo de Popayán es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por Juan Carlos Navarro contra la Empresa Social del Estado Popayán ESE.SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7551 al Juzgado 003 Administrativo de Popayán para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 003 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Archivo “001DemandaAnexosAdmitepdf”, págs. 5-23. [2] Archivo “011Certificacionpdf”. Contrato N.º 215 del 14 de octubre de 2011 al 31 de diciembre de 2011; Contrato N.º 071 del 02 de enero de 2012 al 01 de mayo de 2012; Otrosí N.º 01 al Contrato N.º 071 del 02 de enero de 2012, del 02 de mayo de 2012 al 15 de mayo de 2012; Otrosí N.º 02 al Contrato N.º 071 del 02 de enero de 2012, del 16 de mayo de 2012 al 31 de mayo de 2012; Contrato N.º 246 del 02 de junio de 2012 al 01 de septiembre de 2012; Contrato N.º 515 del 03 de septiembre

de 2012 al 31 de diciembre de 2012; y Contrato N.º 006 del 02 de enero de 2013 al 15 de enero de 2013. [3] Archivo “001DemandaAnexosAdmite.pdf”: afiliación a Sintrasalud del 01 de febrero de 2013 al 31 de julio de 2016 (pág. 65); afiliación a Agesoc del 01 de agosto de 2016 al 28 de febrero de 2017 (págs. 59–62); y afiliación al sindicato Recuperarte desde el 01 de marzo de 2017, sin que conste fecha de desvinculación (pág. 63). [4] Archivo “031PruebasESEPopayanpdf”, pág. 17. Afiliación a Contratos CTA Cooperativa de Trabajo Asociado. Archivo “042PruebasESEPopayanpdf”, pág. 47. Afiliación a Cooperativa PSA. [5] Ídem. [6] El juez afirmó que “ el transporte, la correspondencia y la conducción de ambulancias no son actividades de carácter asistencial, sino que encuadran perfectamente dentro de las catalogadas como servicios generales”. [7] Archivo “054AutoRemiteCompetentepdf”. [8] Archivo “013AutoDeclaraIncompetenciaYRemitepdf”. [9] Archivo “03CJU-7551 Constancia de Repartopdf”. [10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [11] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de

2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. [12] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [13] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [14] Archivo “001DemandaAnexosAdmitepdf”, pág. 19. [15] En el Auto 530 de 2025, la Corte señaló que “aunque en apariencia la controversia sobre la existencia de una relación laboral podría corresponder a la jurisdicción ordinaria, el juez administrativo es el único facultado para evaluar la eventual

[15] En el Auto 530 de 2025, la Corte señaló que “aunque en apariencia la controversia sobre la existencia de una relación laboral podría corresponder a la jurisdicción ordinaria, el juez administrativo es el único facultado para evaluar la eventual irregularidad en la celebración de contratos de prestación de servicios con el Estado”.